Noţiunea de răspundere parlamentară: Conţinut şi accepţiuni

MICU-VictorMICU Victor — preşe­dinte al Con­si­li­u­lui Supe­rior al Magis­tra­tu­rii, doctorand la Institutul de Cercetări Juridice şi Politice al Academiei de Ştiinţe a Moldovei

REZUMAT: Articolul cuprinde o analiză comparativă a opiniilor expuse în doctrina juridică contemporană în vederea determinării conţinutului şi accepţiunilor recunoscute noţiunii de răspundere parlamentară. În consecinţă, se conchide că răspunderea parlamentară este o instituţie de drept parlamentar care presupune răspunderea parlamentului şi a parlamentarilor pentru încălcarea diferitor norme de drept; o instituţie similară „responsabilităţii ministeriale”. 

SUMMARY: Article contains a comparative analysis of the opinions expressed in contemporary legal doctrine to determine the content and meanings recognized of notion of parliamentary accountability (responsibility). In conclusion, it stated that parliamentary responsibility is an institution of parliamentary law which means responsibility of parliament and parliamentarians liability for breach of various rules of law; it is a similar institution of «ministerial responsibility». 

РЕЗЮМЕ: Статья содержит сравнительный анализ мнений, высказанных в современной правовой доктрине с целью определения содержания и значения понятии «парламентская ответственность». На этой основе, делается вывод, что парламентская ответственность является институтом парламентского права, и предполагает ответственность парламента и парламентариев за нарушение различных норм права; он является аналогичным правовому институту «министерская ответственность».


Introducere. Dezvoltarea contemporană a dreptului constituţional a permis, în viziunea unor cercetători [7, p. 20-57; 9, p. 10], conturarea dreptului parlamentar ca ramură distinctă de drept. Respectiv, pentru a consolida acest statut se consideră necesară fundamentarea instituţiei răspunderii parlamentare ca formă de sine stătătoare de răspundere ramurală [6, p. 94].

În literatura de specialitate autohtonă pînă la moment puţin s-a vorbit despre dreptul parlamentar, şi foarte puţin despre instituţia răspunderii parlamentare. În viziunea noastră, acest fapt accentuează atît actualitatea subiectului, cît şi oportunitatea fundamentării teoriei răspunderii parlamentare, mai ales ţinînd cont de eforturile tot mai consistente de consolidare a democraţiei în Republica Moldova.

După cum în tot ceea ce facem este un început, punctul de plecare pentru un asemenea demers ştiinţific îl constituie însăşi conceptul de răspundere parlamentară, fără clarificarea căruia fiind practic imposibilă dezvoltarea ulterioară a teoriei. Interesant este că noţiunea propriu-zisă de „răspundere parlamentară” poate fi întîlnită în literatura de specialitate (în special, rusă şi ucraineană) în diferite contexte cu o semantică neuniformă. Diferiţi autori, utilizează sintagma la explicarea şi dezvoltarea diferitor aspecte legate de răspunderea juridică, fără a argumenta necesitatea sau utilitatea folosirii anume a acestei expresii, momente ce accentuează şi mai mult necesitatea studierii aprofundate a problematicii.

Scopul studiului. Pornind de la cele menţionate, în prezentul demers ştiinţific ne propunem o abordare comparativă a opiniilor expuse în doctrina juridică contemporană în vederea determinării conţinutului şi accepţiunilor recunoscute noţiunii de răspundere parlamentară, pentru ca astfel să creăm premisele necesare dezvoltării ulterioare a teoriei în cauză.

Suportul doctrinar şi metodologic al cercetării. Suportul doctrinar al cercetării este constituit din studiile realizate în domeniu, semnate de cercetători autohtoni, români, ruşi şi ucraineni. Sub aspect metodologic, în procesul cercetării au fost aplicate o serie de metode, dintre care cele mai importante: analiza logică şi metoda comparativă.

Rezultate obţinute şi discuţii. Cele mai valoroase idei expuse pe marginea problematicii abordate au fost expuse în literatura de specialitate rusă, de către cercetătoarea О.А. Фомичева [6, p. 94], care pornind de la premisa conturării recente a dreptului parlamentar ca ramură de drept distinctă (subramură a dreptului constituţional – e.n.) şi a necesităţii dezvoltării în acest context a instituţiei răspunderii parlamentare ca formă de răspundere ramurală, subliniază că răspunderea parlamentară cuprinde în sine două tipuri de răspundere:

  • răspunderea parlamentului şi
  • răspunderea parlamentarului/deputatului.

Din cîte se poate observa, cercetătoarea subliniază caracterul instituţional al răspunderii parlamentare, subiectul acesteia fiind organul legislativ al statului, privit fie în ansamblu – ca autoritate publică (în acest caz răspunderea fiind colectivă), fie individual – ca o răspundere individuală a membrilor legislativului – parlamentarii. Prin urmare, putem constata chiar de la bun început că, din perspectiva enunţată, instituţia răspunderii parlamentare este asemănătoare instituţiei răspunderii/responsabilităţii ministeriale (altfel spus, răspunderii Guvernului, teorie dezvoltată cu precădere în doctrina românească) care, cu regret, de asemenea, este puţin studiată în arealul ştiinţific autohton.

Susţinînd o asemenea viziune asupra conceptului de „răspundere parlamentară” (pe care o vom dezvolta cu ocazia unui alt demers ştiinţific), la moment reiterăm că ea nu este una răspîndită în literatura de specialitate, noţiunea în cauză fiind invocată de către cercetători cu o altă încărcătură semantică.

Cu un sens apropiat de cel enunţat, utilizarea sintagmei „răspundere parlamentară” poate fi atestată la cercetătorul М.А. Краснов, care în studiul său vorbeşte despre răspunderea parlamentară a deputatului (ca membru al organului reprezentativ) în sistemul reprezentativ al statului (din care fac parte de asemenea şi: răspunderea însăşi a poporului, răspunderea organelor reprezentative în faţa sursei puterii pentru corespunderea exercitării mandatului cu încrederea acordată, răspunderea acestora pentru respectarea Constituţiei şi a legilor şi răspunderea deputatului faţă de electorat) [1, p. 94-108].

În opinia noastră, prezintă importanţă faptul că cercetătorul accentuează în mod deosebit insuficienta dezvoltare teoretică a răspunderii parlamentare a deputatului ca instituţie inerentă dreptului parlamentar.

Abordînd natura juridică a răspunderii parlamentare a deputatului, М.А. Краснов precizează că, pe de o parte, aceasta reprezintă o varietate a răspunderii constituţionale iar, pe de altă parte, ea se aseamănă cu răspunderea disciplinară (cu toate că în literatură au fost aduse o serie de argumente împotriva unei astfel de asocieri [8, p. 22] – e.n.). Răspunderea parlamentară a deputatului, adică răspunderea acestuia ca membru al unui organ colegial, este orientată astfel spre controlul şi corectarea conduitei deputatului în baza unor temeiuri formale [1, p. 97] – conchide cercetătorul.

Dacă pînă aici, totul pare a fi clar, în continuare, autorul expune o idee ce rupe lanţul logic al teoriei sale. Astfel, în viziunea sa instanţa răspunderii parlamentare a deputatului (altfel spus, subiectul faţă de care acesta răspunde) este statul. În pofida fermităţii sale, ideea în cauză anulează, în viziunea noastră, asimilarea (chiar dacă neargumentată suficient) a răspunderii parlamentare a deputatului cu răspunderea disciplinară a acestuia, întrucît în acest caz drept instanţă a răspunderii urma să fie recunoscut parlamentul.

Dincolo de aceste subtilităţi, totuşi este de apreciat faptul că deja la acea vreme (fiind vorba de anul 1995 în care a fost publicat studiul), noţiunea de „răspundere parlamentară” a fost utilizată în sensul cel mai apropiat de semantica pentru care ne pronunţăm în prezent.

Un alt autor care invocă conceptul analizat este А.С. Хачатрян [8, p. 9-10], care îşi consacră lucrarea sa de doctorat nemijlocit problemei răspunderii juridico-constituţionale a parlamentarilor. Astfel, în viziunea sa, dreptul parlamentar reprezintă o subramură a dreptului constituţional, fapt ce implică abordarea răspunderii parlamentarilor în limitele răspunderii constituţionale. Respectiv, autorul susţine că „răspunderea parlamentară” trebuie privită ca o varietate a răspunderii constituţionale, care la moment se află în proces de constituire. Venind cu unele idei pe marginea conceptului, autorul susţine că în sens îngust, „răspunderea parlamentară” reprezintă răspunderea organelor şi a reprezentanţilor instituţiilor de tipul parlamentelor, iar în sens larg – răspunderea organelor reprezentative, legislative şi a membrilor acestora, a deputaţilor de toate nivelele, inclusiv a organelor reprezentative locale şi a deputaţilor acestora [8, p. 9-10].

Trebuie să recunoaştem că şi acest autor, chiar dacă vorbeşte doar în linii generale despre răspunderea parlamentară, totuşi, din punctul nostru de vedere, corect identifică subiectul acestei răspunderi – parlamentul şi deputaţii. În acelaşi timp, însă, alţi cercetători [2, p. 16], vorbind nemijlocit despre răspunderea juridică a parlamentului şi a deputaţilor nu amintesc nici de răspunderea constituţională, nici de răspunderea parlamentară, fapt ce mărturiseşte o dată în plus de aplicarea neuniformă a acestei terminologii şi, mai ales, de lipsa unei recunoaşteri generale a acesteia.

Pe de altă parte, atragem atenţia că conceptul de „răspundere parlamentară” este utilizat de unii autori cu un sens, practic diametral opus celui enunţat pînă acum. Din acest punct de vedere, în doctrina rusă se impune în atenţie cercetătorul A. В. Чепус preocupat în special de problema răspunderii Guvernului (правительственная ответственность [16, p. 228)], pe care o invocă fie sub denumirea de răspundere parlamentară (angajată în cadrul controlului parlamentar), fie sub cea de răspunderea Guvernului faţă de Parlament [14, p. 74].

În concret, A. В. Чепус, dezvoltînd instituţia răspunderii parlamentare a organelor puterii executive [17, p. 52], face distincţia dintre răspunderea parlamentară a Guvernului de alte forme de răspundere juridică a Guvenului, aşa ca: răspunderea civilă, administrativă, politică, precum şi de răspunderea penală şi morală a membrilor executivului [11, p. 8]. În concret, potrivit cercetătorului răspunderea parlamentară survine atunci cînd Guvernul se ciocneşte direct sau indirect cu anumite pretenţii faţă de activitatea sa sau conduita unui oarecare subiect care are dreptul de a activa consecinţele nefavorabile sub formă de sancţiuni [10, p. 228].

În viziunea sa, răspunderea parlamentară este o formă a răspunderii constituţionale [10, p. 227], de aceea pe alocuri foloseşte şi expresia de răspunderea juridico-constituţională a Guvernului faţă de Parlament [11, p. 9]. De asemenea, potrivit opiniei sale în cadrul răspunderii constituţionale se pot distinge asemenea forme de răspundere precum: răspunderea parlamentară, răspunderea prezidenţială, răspunderea federativă sau instituţia intervenţiei federative, răspunderea electorală, răspunderea municipală [12, p. 46]. Cu regret însă, autorul nu trasează nici o distinţie concretă dintre răspunderea parlamentară şi cea constituţională, precizînd doar că elementul central din structura răspunderii parlamentare, care permite evidenţierea sa ca o formă distinctă de răspundere constituţională, constă în subiectul şi instanţa, relaţiile dintre care constituie şi conţinutul răspunderii ca proces instituţionalizat [12, p. 47].

În cuprinsul unei monografii voluminoase publicate la acest subiect, A. В. Чепус propune o clasificare a tipurilor de sancţiuni aplicabile în contextul răspunderii parlamentare a Guvernului şi anume [13, p. 74]:

1) aprecierea ca nesatisfăcătoare a activităţii organelor puterii executive sau a Guvernului din partea diferitor subiecţi de drept constituţional;
2) demiterea prim-ministrului, demisia Guvernului în ansamblu sau a membrilor acestuia în parte la iniţiativa Preşedintelui Federaţiei Ruse;
3) exprimarea neîncrederii faţă de Guvern de către Parlament;
4) retragerea încrederii acordate Guvernului de către Parlamentul FR;
5) anularea sau suspendarea acţiunii actelor normative ale Guvernului;
6) executarea silită a obligaţiilor constituţionale.

Ţinînd cont şi de aceste momente, în context pare a fi confuză ideea susţinută de autor potrivit căreia drept instanţă în procesul de răspundere parlamentară a guvernului, poate fi un cerc larg de subiecte cu prerogative de putere, după care imediat precizează că în cadrul acestei instituţii, guvernul este subiect al răspunderii, fiind responsabil pentru activităţile sale faţă de o altă instanţă – parlamentul [15, p. 41-42].

Din cîte se poate observa, chiar dacă autorul citat foloseşte noţiunea de răspundere parlamentară, nu este clar de ce?, întrucît o foloseşte paralel cu alte noţiuni care sunt cu mult mai clare şi potrivite subiectului abordat. În viziunea noastră, este o utilizare improprie sensului acestei expresii, cu atît mai mult că nu reuşeşte nici să argumenteze suficient distincţia între răspunderea parlamentară a guvenului faţă de alte forme de răspundere invocate.

Cu acelaşi sens, sintagma răspundere parlamentară poate fi întîlnită şi în doctrina juridică a Ucrainei (Р. Мартинюк [3, p. 19], С. Сорока [5, p. 45], Р.M. Павленко [4, p. 4] etc.).

În acest sens, cercetătoarea С. Сорока, precizează că răspunderea parlamentară a Guvernului reprezintă o formă a răspunderii politice şi constituţionale a organului colegial suprem al puterii executive faţă de societate (e.n.) prin intermediul organului reprezentativ, ceea ce permite a constata existenţa sau lipsa încrederii parlamentului faţă de guvern [5, p. 45]. În concret, cercetătoarea precizează că răspunderea parlamentară a Guvernului presupune în esenţă răspunderea Guvernului faţă de Parlament.

La rîndul său, autorul Р.M. Павленко susţine că fenomenul răspunderii parlamentare a executivului în practică se concretizează ca răspunderea organului suprem din sistemul puterii executive – Cabinetul de miniştri, faţă de Parlament, sub forma retragerii încrederii acordate cabinetului şi membrilor acestora de către majoritatea deputaţior din Parlament, fapt soldat cu demisia întregului Cabinet sau a membrilor acestuia în parte. În concret, în opinia sa, mecanismul răspunderii parlamentare a guvernului constă în votarea pro sau contra retragerii încrederii date Guvernului [4, p. 4].

Chiar dacă cercetătorul precizează conţinutul aşa-zisei „răspunderi parlamentare a Guvernului”, în viziunea noastră, este incorectă utilizarea conceptului în cauză. Mai mult, o asemenea întrebuinţare îi reduce conţinutul şi exclude recunoaşterea acesteia ca instituţie juridică distinctă (după cum ar trebui să fie).

În acelaşi timp, cel puţin pare stranie o asemenea utilizare întrucît nici o formă de răspundere cunoscută de teoria dreptului nu a fost denumită în funcţie de instanţa competentă să o aplice. În majoritatea cazurilor, denumirea decurge din natura juridică a normelor juridice încălcate şi doar ca excepţie – denumirea reflectă subiectul răspunzător (cum ar fi cazul răspunderii ministeriale).

Concluzii. În baza celor analizate, suntem de părerea că prin sintagma de „răspundere parlamentară” trebuie înţeles o instituţie de drept parlamentar care presupune răspunderea parlamentului şi a parlamentarilor pentru încălcarea diferitor norme de drept; o instituţie similară „responsabilităţii ministeriale” care devine tot mai actuală în prezent, şi necesară în contextul consolidării responsabilităţii şi răspunderii statului şi a autorităţilor acestuia în condiţiile edificării statului de drept.

Bibliografie:

  1. Краснов М.А. Парламентская ответственность депутата. В: Конституционный строй России: вопросы парламентского права. Ред. кол. Глушко Е.К., Козлов А.Е., Степанов И.М. Москва: Институт государства и права, 1995. р. 94-108.
  2. Маркунин Р.С. Юридическая ответственность депутатов и органов представительной власти: общетеоретический аспект: Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Саратов, 2013. 29 p.
  3. Мартинюк Р. Парламентська відповідальність Уряду в Україні: особливості нормативного регулювання. B: Право України. 2008. № 9. p. 19-25.
  4. Павленко Р.М. Парламентська вiдповiдальнiсть уряду: свiтовий та український досвiд. Автореф. дис… канд. політ. наук: 23.00.02. Институт держави i права iм. В.М. Корецького НАН України. Київ: 2001. 16 р.
  5. Сорока С. Взаимодействие высших органов государственной власти в процессе парламентской ответственности правительства в странах ЕС. В: Środkowoeuropejskie Studia Polityczne. Central European Political Studies. 2015. n 3. p. 45-62.
  6. Фомичева О.А. К вопросу об институте парламентской ответственности. B: Вестник Омского университета, Серия «Право». 2014. № 4 (41). p. 94–99.
  7. Хабриева Т.Я. К вопросу о месте российского парламентского права в системе права. B: Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт: материалы научной конференции (Москва, 21–23 марта 2002 г.) / под ред. С. А. Авакьяна. М.: Изд-во МГУ, 2003. p. 20–27.
  8. Хачатрян А.С. Конституционно-правовая ответственность парламентариев Федерального Собрания Российской Федерации. Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Специальность: 12.00.02-конституционное право; муниципальное право. Москва, 2011. 26 p.
  9. Хусаинов З. Ф., Фомичева О.А. Парламентское право: учебное пособие. Казань: Казан. ун-т, 2013. 166 с.
  10. Чепус А.В. К вопросу о форме парламентской ответственности Правительства РФ. B: Право и политика: теоретические и практические проблемы: сборник материалов 2-й Международной научно-практической конференции, посвященной 20-летию ЮФ РГУ им. С.А. Есенина 4 ноября 2013 года. Рязань: Концепция, 2013. Вып. 2. p. 227-230.
  11. Чепус А.В. Ответственность как принцип взаимодействия Федерального Собрания и Правительства Российской Федерации. B: Пробелы в российском законодательстве. 2012. №6. р. 8-12.
  12. Чепус А.В. Парламентская ответственность правительства как форма конституционной ответственности: общая характеристика. B: Конституционное право, муниципальное право, Юридическая наука, 2013. № 4. p. 45-48.
  13. Чепус А.В. Парламентская ответственность правительства Российской Федерации: современное состояние и перспективы. М.: Nota bene, 2014. 440 с.
  14. Чепус А.В. Парламентский контроль над деятельностью правительства РФ. B: Правовое государство: теория и практика, 2014, № 2 (36), p. 70-74.
  15. Чепус А.В. Правительство России как субъект парламентской отвественности. B: Теория и практика современной юридической науки, Сборник научных трудов по итогам международной научно-практической конференции. № 2. Самара, 2015. p. 41-43.
  16. Чепус А.В. Региональные проблемы парламентской ответственности в Российской Федерации. B: Вестник ВГУ. Серия: Право. 2014. № 4. p. 52-59.
  17. Чепус А.В. Совершенствование конституционного законодательства в области парламентской ответственности Правительства РФ. B: Журнал российского права, 2015. Т. 3. №. 7. p. 226-228.