Micu Victor — preşedinte al Consiliului Superior al Magistraturii, doctorand la Institutul de Cercetări Juridice şi Politice al Academiei de Ştiinţe a Moldovei
Articolul cuprinde un studiu asupra răspunderii constituţionale a Parlamentului şi a deputaţilor. În baza studiilor de specialitate şi a legislaţiei în vigoare, autorul argumentează temeiurile survenirii acestei forme de răspundere şi sancţiunile constituţionale aplicate.
Article includes a study on the constitutional responsibility of Parliament and of Deputies. On the basis of specialized studies and legislation, author argues the reasons of this form of responsibility and the constitutional sanctions applied.
В статье рассматривается проблема конституционной ответственности Парламента и депутатов. На основе теоретических исследований и законодательства, автор раскрывает основания этой формы ответственности и применяемые конституционные меры принуждения.
Introducere. În prezent, în pofida creşterii continue a interesului doctrinar faţă de răspunderea constituţională (ca o nouă formă de răspundere juridică), mai ales în doctrina rusă şi cea autohtonă, problema răspunderii constituţionale a Parlamentului rămîne a fi foarte puţin studiată (uneori doar simplu enunţată), fapt practic nejustificat în condiţiile în care Parlamentul dispune de importante atribuţii şi obligaţii constituţionale.
În literatura de specialitate autohtonă, ideea răspunderii constituţionale a Parlamentului a fost enunţată deja cu ceva timp în urmă, dar o abordare teoretică pe măsură nu a cunoscut. În acest sens, se impun în atenţie asemenea cercetători precum: D. Baltag şi A. Guţu, care atestă existenţa unei răspunderi juridice cu caracter politic, aducînd drept exemplu răspunderea constituţională a Parlamentului [3, p. 280]; Gh. Avornic nominalizează ca fiind răspundere constituţională răspunderea Guvernului faţă de Parlament, răspunderea Preşedintelui Republicii şi a deputaţilor [2, p. 508] (deci, chiar dacă nu vorbeşte despre răspunderea constituţională a Parlamentului, autorul citat invocă existenţa răspunderii constituţionale a deputaţilor); B. Negru precizează în contextul dat că răspunderea constituţională se referă la răspunderea şefului statului, răspunderea deţinătorilor unui mandat politic (celor aleşi în organele reprezentative ale statului, membrilor Guvernului pentru faptele comise în exerciţiul funcţiunii lor etc.) [11, p. 45].
Cu mult mai aprofundat, problema răspunderii constituţionale a Parlamentului o regăsim tratată la cercetătorii Gh. Costachi şi I. Muruianu, mai ales în contextul dezvoltării, fără precedent, a teoriei răspunderii constituţionale [6, p. 274-294; 10, p. 17-20; 7, p. 4-7]. Cu toate acestea, o viziune de ansamblu a subiectului dat pînă ce nu poate fi atestată.
Dincolo de cele menţionate, oportunitatea dezvoltării teoretice a problematicii în cauză mai este justificată şi de lipsa unor studii fundamentale în materia instituţiei răspunderii parlamentare care, trebuie să recunoaştem, în ultimul timp, tinde să devină o garanţie importantă a realizării rolului decisiv al Parlamentului în edificarea statului de drept în Republica Moldova. Or, altfel spus, anume această instituţie juridică (fiind bine conturată) este chemată să consolideze responsabilitatea Parlamentului pentru finalitatea procesului nominalizat.
Scopul studiului. Pornind de la necesitatea şi oportunitatea menţionată, în cele ce urmează ne propunem să abordăm succint instituţia răspunderii constituţionale a Parlamentului, în baza ideilor expuse în literatura de specialitate şi a reglementărilor juridice în vigoare, în vederea precizării însăşi a existenţei unei astfel forme de răspundere juridică şi a identificării temeiurilor juridice pentru care aceasta poate să survină.
Rezultate obţinute şi discuţii. Pentru început, considerăm important a preciza că răspunderea constituţională poate fi proprie atît Parlamentului – ca subiect colectiv, cît şi deputaţilor luaţi individual. Prin urmare, în continuare, anume pe acest criteriu ne vom structura studiul.
Răspunderea constituţională a Parlamentului. În general, în literatura de specialitate răspunderea constituţională a Parlamentului este interpretată lato sensu ca formă distinctă a răspunderii juridice ce survine în cazul neexecutării sau executării inadecvate a obligaţiilor constituţionale sau pentru abuzul de drepturile constituţionale [13, p. 54].
Un moment important în context, ce merită o atenţie distincţă, ţine de faptul că numeroşi cercetători califică răspunderea constituţională a Parlamentului ca fiind una politică, fapt ce implică necesitatea unei argumentări temeinice a naturii juridice a acesteia. În măsura posibilităţilor, pe parcurs, vom face unele precizări şi în acest sens.
Idei inedite la acest capitol regăsim la cercetătorul rus V. A. Vinogradov (autor ce a marcat în mod deosebit dezvoltarea teoriei răspunderii constituţionale), care notează că Parlamentul ca organ colegial poartă răspundere pentru faptele ce contravin modelului prevăzut de normele juridice constituţionale şi, în special, pentru exercitarea inadecvată a atribuţiilor cu care a fost învestit [14, p. 177].
Totodată, autorul consideră că temeiurile survenirii răspunderii sunt diferite însă, în toate cazurile măsura de răspundere aplicată este dizolvarea (deci, ca sancţiune constituţională – e.n.).
Analizînd legislaţia constituţională a mai multor state din lume, domnia sa identifică următoarele temeiuri faptice pentru survenirea răspunderii constituţionale a Parlamentului [14, p. 182]:
— încălcarea Constituţiei (atentarea la bazele regimului constituţional);
— incapacitatea de a forma Guvernul (de a asigura stabilitatea guvernării);
— imposibilitatea de a adopta bugetul public la termenul stabilit;
— incapacitatea de a alege Şeful statului;
— imposibilitatea de a-şi exercita atribuţiile;
— crearea unor condiţii de criză ce împiedică funcţionarea normală a puterii de stat.
În cazul Republicii Moldova, temeiurile răspunderii constituţionale a Parlamentului pot fi atestate cu precădere în Legea Fundamentală a statului. În concret, este vorba de art. 85 din Constituţia Republicii Moldova [5], în care se stipulează că dizolvarea Parlamentului este posibilă:
— în cazul imposibilităţii formării Guvernului şi
— în cazul blocării procedurii de adoptare a legilor timp de 3 luni (prin blocare se înţelege o criză parlamentară în care se confirmă fracţiunile, neposedînd nici una o majoritate de voturi şi care nu sunt în stare să adopte acte legislative [12, p. 92]).
Suplimentar, un alt temei pentru dizolvare este stipulat în art. 78 alin. (5) din Constituţie, şi anume: imposibilitatea alegerii şefului statului.
Deci, temeiurile răspunderii constituţionale a Parlamentului Republicii Moldova sunt:
— imposibilitatea formării Guvernului;
— blocarea procedurii de adoptare a legilor timp de 3 luni;
— imposibilitatea alegerii şefului statului.
În toate aceste cazuri, urmează să survină dizolvarea ca sancţiune a răspunderii constituţionale.
O serie de cercetători consideră ca în baza acestor temeiuri survine răspunderea politică a Parlamentului. Privind răspunderea constituţională în sens restrictiv, ei apreciază că în cazul dat de facto nu se încalcă normele Constituţiei. Dat fiind faptul că vorbim de un subiect colectiv, cnsiderăm necesar să privim problema din alt punct de vedere.
Astfel, pornind de la ideea că, în principiu, reprezentanţii poporului (deci deputaţii ca membri ai forului legislativ) sunt obligaţi să asigure realizarea, în primul rînd, a intereselor statului, societăţii şi cetăţeanului, am putea presupune că asemenea cazuri pot interveni în momentele în care aceştia fac abuz de drepturile şi competenţele funcţionale, promovîndu-şi astfel interesele de partid. Prin urmare, temeiurile reglementate de Constituţie nu sunt altceva decît consecinţele activităţii necorespunzătoare desfăşurate de Parlament, în care nu se exclude şi abuzul de drepturile constituţionale. Fiind dificilă demonstrarea caracterului ilicit al acestor acţiuni (în lipsa reglementării juridice corespunzătoare), se poate aprecia că dizolvarea intervine în cazul dat ca o măsură de constrîngere juridico-constituţională.
Caracterul politic al acestei măsuri se diminuează şi mai mult datorită faptului că Constituţia stabileşte şi unele limite pentru aplicarea măsurii în cauză. Respectiv, potrivit art. 85, Parlamentul nu poate fi dizolvat în timpul stării de urgenţă, de asediu sau de război. De asemenea, el nu poate fi dizolvat în ultimele 6 luni ale mandatului Preşedintelui Republicii Moldova, cu excepţia cazului în care după alegerile repetate Preşedintele nu este ales, moment în care intervine dizolvarea Parlamentului de către Preşedintele în exerciţiu. Parlamentul poate fi dizolvat o singură dată, în decursul unui an.
În acelaşi timp, este relevant şi rolul Curţii Constituţionale, care potrivit art. 135 alin. (1) lit. f) din Constituţia Republicii Moldova şi art. 38 alin. (2) pct. b) din Codul jurisdicţiei constituţionale [4] este competentă să constate circumstanţele ce justifică dizolvarea Parlamentului, în baza sesizării făcute de Preşedintele Republicii Moldova. Un exemplu elocvent în acest sens, serveşte Avizul Curţii Constituţionale din 21.09.2010 [1], în care drept circumstanţe ce au justificat dizolvarea Parlamentului au fost indicate: nealegerea Preşedintelui Republicii Moldova în cadrul alegerilor ordinare din 10 noiembrie 2009 şi al alegerilor repetate din 7 decembrie 2009. Ţinînd cont de faptul că în acest aviz Curtea precizează că: „Preşedintele emite decretul cu privire la dizolvarea Parlamentului şi stabileşte data alegerilor în noul Parlament în temeiul avizului Curţii Constituţionale privind constatarea circumstanţelor care justifică dizolvarea Parlamentului”, putem conchide că dizolvarea este o veritabilă măsură de constrîngere juridico-constituţională şi nicidecum o măsură de răspundere politică.
În baza celor enunţate, putem conchide:
— dizolvarea Parlamentului reglementată de Constituţie nu este o măsură de răspundere politică, deoarece survine în baza hotărîrii Curţii Constituţionale şi a decretului Preşedintelui Republicii Moldova;
— este o măsură de constrîngere juridico-constituţională, competenţa aplicării revenindu-i Preşedintelui Republicii şi Curţii Constituţionale (recunoscute în literatura de specialitate drept instanţe ale răspunderii constituţionale [10, p. 17-20]).
Răspunderea constituţională a deputaţilor. În general, trebuie remarcat că răspunderea acestor subiecţi este strîns legată de obligaţia respectării Constituţiei şi a legilor, a drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor, a intereselor statului, care de altfel şi constituie obiect al delictelor constituţionale comise de ei. În contextul dat, cercetătorul rus V.A. Vinogradov menţionează că aceste obligaţii sînt asumate în momentul depunerii jurămîntului la învestirea în funcţie, încălcarea căruia constituie un temei distinct pentru survenirea răspunderii constituţionale [14, p. 194].
În continuare, autorul citat, precizează că deputaţii pot comite următoarele delicte constituţionale:
— încălcarea Constituţiei, a legilor şi a drepturilor şi libertăţilor omului;
— neexecutarea obligaţiilor funcţionale sau executarea inadecvată a acestora;
— nerespectarea regimului incompatibilităţilor;
— abuzul de competenţe şi drepturi.
Referitor la măsurile de răspundere constituţională ce pot fi aplicate pentru comiterea unor astfel de abateri (delicte constituţionale), cercetătorul indică următoarele [14, p. 212-214]:
— lipsirea de împuterniciri (revocarea sau retragerea mandatului);
— invalidarea alegerii deputatului;
— sancţiuni juridico-constituţionale cu caracter procedural (avertismentul, înlăturarea temporară de la activitatea parlamentului etc.);
— sancţiuni juridico-constituţionale cu caracter financiar (lipsirea de remuneraţie).
În opinia cercetătorilor autohtoni, o asemenea abordare a subiectului este considerat prea extensivă şi, în principiu, nu se susţine atribuirea măsurilor de răspundere disciplinară la categoria sancţiunilor constituţonale, deoarece, prin aceasta, se denaturează într-o anumită măsură însăşi esenţa răspunderii constituţionale [7, p. 5].
Un aspect important în contextul dat, priveşte temeiurile juridice de aplicare a măsurilor de răspundere constituţională. Desigur, dat fiind statutul juridic distinct al deputaţilor, temeiurile în cauză sunt şi trebuie să fie reglementate în Legea Fundamentală a statului, precum şi în Legea-cadru în domeniu.
Astfel, în art. 70 din Constituţia Republicii Moldova [5] sunt stipulate următoarele momente importante:
„(1) Calitatea de deputat este incompatibilă cu exercitarea oricărei alte funcţii retribuite, cu excepţia activităţii didactice şi ştiinţifice.”
(3) Deputatul nu poate fi reţinut, arestat, percheziţionat, cu excepţia cazurilor de infracţiune flagrantă, sau trimis în judecată fără încuviinţarea Parlamentului, după ascultarea sa.”
În acelaşi timp, potrivit art. 3 şi 4 din Legea despre statutul deputatului în Parlament [9], mandatul de deputat este incompatibil cu:
a) funcţia de Preşedinte al Republicii Moldova;
b) funcţia de membru al Guvernului;
c) funcţia de avocat parlamentar;
d) exercitarea oricărei alte funcţii remunerate, inclusiv a funcţiei acordate de un stat străin sau organizaţie internaţională, cu excepţia activităţii didactice şi ştiinţifice desfăşurate în afara programului stabilit de Regulamentul Parlamentului. Persoanele mandatate de Parlament cu misiuni temporare în organele centrale ale administraţiei de stat pot cumula exercitarea acestei misiuni cu mandatul de deputat pe o durată de cel mult 6 luni.
Pe cale de consecinţă, deputatul care se află în unul din cazurile de incompatibilitate enunţate va demisiona, în termen de 30 de zile de la data validării mandatului, din funcţia incompatibilă cu mandatul de deputat. În cazul în care deputatul se află în unul din cazurile de incompatibilitate şi nu a depus, în termenul menţionat, cererea de demisie din funcţia incompatibilă cu mandatul de deputat, după expirarea acestui termen este suspendat de drept din funcţia incompatibilă (art. 5).
Din aceste prevederi legale se poate conchide că deputatul poate să-şi piardă mandatul (ca sancţiune constituţională) în cazul nerespectării regimului incompatibilităţilor [7, p. 6]. Important e ca mecanismul de constatare a incompatibilităţii să fie funcţionabil şi aplicat potrivit legii. În acest sens, prof. V. Popa afirmă că pentru Parlamentul Republicii Moldova este ceva obişnuit că unii deputaţi pe perioada exercitării mandatului său continuă să-şi administreze întreprinderile private [12, p. 99], ceea ce contravine evident şi flagrant regimului incompatibilităţilor.
O altă sferă de manifestare a răspunderii constituţionale ţine de procedura ridicării imunităţii parlamentare (reglementată în capitolul 5 din Regulamentul Parlamentului [8]). În literatura de specialitate, ridicarea imunităţii parlamentare este calificată drept o sancţiune constituţională ce survine pentru un comportament incompatibil cu statutul înalt de deputat în Parlament [15, p. 7].
Astfel, potrivit art. 95 alin. (1) din Regulamentul citat supra, în cazul în care deputatul a comis o infracţiune sau o contravenţie, Procurorul General poate cere Parlamentului ridicarea imunităţii acestuia pentru a efectua măsuri procesuale de reţinere, percheziţionare, arestare sau trimitere în judecată.
Dincolo de reglementarea detaliată a procedurii de ridicare a imunităţii, Regulamentul Parlamentului nu prevede soluţia ce urmează în cazul în care deputatul este totuşi găsit vinovat de comiterea infracţiunii, stipulînd doar momentul că în cazul încetării urmăririi penale sau a procedurii contravenţionale, precum şi al achitării definitive de către instanţa judecătorească, cazul este considerat consumat şi hotărîrea Parlamentului de ridicare a imunităţii îşi pierde valoarea juridică (art. 98 alin. (2)) [7, p. 5]. În viziunea noastră, această lacună legislativă necesită o remediere/completare corespunzătoare, întrucît, consecinţa juridică a condamnării deputatului constă în retragerea mandatului acestuia, care în esenţă, de asemenea este o măsură de răspundere constituţională.
Un alt caz de răspundere constituţională a deputatului este reglementat de art. 62 din Constituţia Republicii Moldova, care stabileşte: „Curtea Constituţională, la propunerea Comisiei Electorale Centrale, hotărăşte validarea mandatului de deputat sau nevalidarea lui în cazul încălcării legislaţiei electorale”. Prin urmare, în cazul în care deputatul a încălcat legislaţia electorală, fapt constatat de către Comisie, el este sancţionat cu invalidarea mandatului de către Curtea Constituţională, fapt ce înseamnă efectiv pierderea mandatului. Deci, invalidarea mandatului, de asemenea, constituie o măsură de răspundere constituţională.
În concluzie, precizăm că chiar dacă legiuitorul autohton evită a reglementa răspunderea constituţională a deputaţilor, aceşti subiecţi totuşi sunt pasibili de o asemenea formă de răspundere, deoarece sînt subiecţi individuali care în activitatea lor pot să admită derogări de la normele constituţionale şi chiar abuzuri de drepturile constituţionale.
Aşadar, dat fiind statutul lor juridic deosebit, deputaţii pot şi trebuie recunoscuţi ca subiecţi ai răspunderii constituţionale, iar temeiurile survenirii acesteia urmează a fi extinse. Modificări substanţiale în acest sens se impun în însăşi legea ce reglementează statutul deputaţilor (implicit şi în Regulamentul Parlamentului), cu precizarea concretă a răspunderii constituţionale ce poate surveni în cazurile de încălcare a Constituţiei şi a legislaţiei constituţionale (în acest sens, în calitate de sancţiuni pot fi consacrate nu doar demiterea sau lipsirea de mandat, dar şi interzicerea de a mai ocupa funcţii publice pe o anumită perioadă de timp sau chiar pe viaţă, în dependenţă de delictele constituţionale comise), cu concretizarea conţinutului acestor delicte şi, în acelaşi timp, elaborarea unui mecanism eficient de aplicare a acesteia.
Literatura
1. Avizul Curţii Constituţionale a Republicii Moldova privind constatarea circumstanţelor care justifică dizolvarea Parlamentului, nr. 4 din 21.09.2010. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.179-181/22 din 24.09.2010.
2. Avornic Gh. şi alţii Teoria Generală a Dreptului. Ediţia I. Chişinău: Cartier Juridic, 2004.
3. Baltag D., Guţu A. Teoria Generală a Dreptului (curs teoretic). Chişinău: Academia de Poliţie „Ştefan cel Mare” (Tipografia „Reclama”), 2003.
4. Codul jurisdicţiei constituţionale, nr. 502 din 16.06.1995. În: Monitorul Oficial nr. 53-54 din 28.09.1995.
5. Constituţia Republicii Moldova, adoptată la 29.07.1994, în vigoare din 27.08.1994. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 12.08.1994, nr. 1 (cu modificări şi completări pînă la 20 septembrie 2006).
6. Costachi Gh. Direcţii prioritare ale edificării statului de drept în Republica Moldova. Monografie. Chişinău: Institutul de Istorie, Stat şi Drept al Academiei de Ştiinţe a Moldovei, 2009 (Î.S. F.E.-P. „Tipogr. Centrală”).
7. Costachi Gh., Muruianu I. Răspunderea constituţională a deputaţilor, miniştrilor şi a altor subiecţi de drept constituţional. În: Legea şi Viaţa, 2013, nr. 12, p. 4-7.
8. Legea despre adoptarea Regulamentului Parlamentului. Nr. 797 din 02.04.1996. Republicată în: Monitorul Oficial al Republicii Moldova din 07.04.2007, nr. 50.
9. Legea despre statutul deputatului în Parlament, Nr.39 din 07.04.1994. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldov, 15.04.2005, nr. 59-61.
10. Muruianu I. Instanţa răspunderii constituţionale: determinări conceptuale. În: Legea şi Viaţa, 2011, nr. 8. p. 17-20.
11. Negru B. Responsabilitatea şi răspunderea juridică într-un stat democratic de drept. În: Revista Naţională de Drept 2006, nr. 12.
12. Popa V. Drept parlamentar al Republicii Moldova: Monografie. Chişinău: ULIM, 1999. 232 p.
13. Акопян Г., Акопян Р. Парламент как субъект конституционно-правовой ответственности. În. Justiţia Constituţională în Republica Moldova, 2006, nr. 3. p. 54-60.
14. Виноградов В.А. Конституционная ответственность: вопросы теории и правовое регулирование. Москва, 2000. 287 p.
15. Сергеев А.Л. Конституционная ответственность в Российской Федерации (часть вторая). B: Конституционное и муниципальное право 2003, nr. 1, р. 5-8