Refelecții asupra efectelor contenciosului administrativ

Diaconu Mihaildoctor în drept, judecător Judecătoria Buiucani, mun. Chişinău

Articolul cuprinde un studiu sumar asupra efectelor contenciosului administrativ, altfel spus asupra modului în care are loc restabilirea legalităţii ca rezultat a examinării cauzelor în instanţa de contencios administrativ. În concret, în cazul constatării ilegalităţii actului administrativ sau a faptului administrativ şi a prejudicierii dreturlilor persoanei, instanţa este în drept să dispună anularea actului administrativ, restabilirea drepturilor încălcate şi despăgubirea prejudiciilor cauzate

The article summarizes a study on the effects of administrative contentious in other words on how to produce the restoration of legality as a result of the examination of cases in administrative court. Concretely, if it found the illegality of the administrative act or administrative fact and injury of personal rights, the court is entitled to order the annulment of the administrative act, restoring the violated rights and compensation for damage caused.

В статье рассматриваются последствия административного судопроизводства, то есть, возможности восстановления законности в результате рассмотрения дел в административном суде. В частности, подчеркивается, что если установлено незаконность административного акта или административного факта и нарушение личных прав, суд может отменить незаконный административный акт, восстановить нарушенные права и компенсировать причиненный ущерб.


Introducere. În rezultatul unui amplu studiu axat pe particularităţile mecanismului de asigurare a legalităţii actelor administrative [4, p. 448], am stabilit că contenciosul administrativ reprezintă un control de legalitate asupra actelor administrative şi faptelor asimilate acestora ale administraţiei publice, exercitat de către instanţele judecătoreşti în scopul contracarării abuzurilor şi a exceselor de putere admise de autorităţi, apărării şi restabilirii drepturilor persoanelor care au fost vătămate în procesul de administrare. Prin urmare, contenciosul administrativ are o dublă misiune: ordonarea activităţii administraţiei publice şi apărarea drepturilor persoanei, ambele circumscrise unui scop comun – asigurarea legalităţii în activitatea administraţiei publice.

Pornind de la scopul şi misiunea contenciosului administrativ, considerăm important de precizat care sunt/pot fi efectele concrete ale examinării acţiunilor în contencios administrativ sau, altfel spus, cum efectiv are loc restabilirea legalităţii în cadrul acestui proces. Clarificarea acestui moment prezintă importanţă atît teoretică, cît şi practică, întrucît pe lîngă dezvoltarea teoriei contenciosului administrativ, cercetarea acestui aspect va contribui inevitabil la elucidarea unor carenţe în materie cu identificarea implicită a unor soluţii de optimizare.

Scopul studiului. Pornind de la cele menţionate, în prezentul demers ştiinţific ne propunem expunerea unor reflecţii relevante pe marginea problemei efectelor contenciosului administrativ circumscrise conceptului de restabilire a legalităţii, în vederea elucidării modalităţilor concrete de realizare a acesteia.

Rezultate obţinute şi discuţii. Referindu-ne în continuare nemijlocit la modalităţile de restabilire a legalităţii în contenciosul administrativ, precizăm iniţial că în baza art. 1 alin. (2) din Legea Republicii Moldova contenciosului administrativ [6], reclamantul poate cere instanţei de contencios administrativ competente, atunci cînd se consideră vătămat într-un drept al său recunoscut de lege, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată (e.n.).

De aici rezultă că instanţa de judecată va avea de cercetat existenţa dreptului subiectiv care aparţine reclamantului şi ilegalitatea actului administrativ prin care i se încalcă acest drept. Constatînd existenţa acestor două elemente, instanţa de contencios administrativ va putea decide anularea actului şi repunerea în drepturi a reclamantului.
Respectiv, sîntem în prezenţa contenciosului de plină jurisdicţie şi de anulare, instanţa judecătorească avînd o competenţă deosebit de largă în controlul legalităţii actelor administrative [3, p. 420].

În ceea ce priveşte temeiurile anulării actului administrativ contestat, acestea, în principiu, coincid cu condiţiile de legalitate a actelor administrative (examinate în literatura de specialitate [4, p. 140-194]). Astfel, potrivit art. 26 din Legea contenciosului administrativ, actul administrativ contestat poate fi anulat, în tot sau în parte, în cazul în care:
— este ilegal în fond ca fiind emis contrar prevederilor legii;
— este ilegal ca fiind emis cu încălcarea competenţei;
— este ilegal ca fiind emis cu încălcarea procedurii stabilite.

În viziunea noastră [4, p. 486-487], cea mai complicată este constatarea ilegalităţii în fond a actului administrativ. Totodată, examinînd legalitatea actelor administrative, instanţa de contencios administrativ va cerceta dacă actul administrativ contestat este conform cu legea în sensul strict al cuvîntului, ca act care emană de la puterea legiuitoare.
De multe ori actele administrative sînt emise în baza unor reglementări juridice care provin de la autorităţile administrative şi care sînt făcute pe baza şi în executarea legii. Legalitatea actului administrativ care se întemeiază pe aceste norme juridice, va fi apreciată în raport cu aceste reglementări. Respectiv, ilegalitatea actului contestat poate fi dedusă din constatarea ilegalităţii actului normativ pe care se întemeiază.

Ilegalitatea actului administrativ poate să rezulte şi din încălcarea principiilor de drept care sînt înscrise în Constituţie sau în legea ordinară sau cele care sînt consacrate în doctrină şi jurisprudenţă. Adesea judecătorul în acţiunile de contencios administrativ îşi va întocmi hotărîrea pe astfel de reguli care nu există într-un text scris, dar care sînt necesare pentru rezolvarea litigiului dedus în faţa instanţei, ţinînd cont de nevoile administraţiei şi drepturile cetăţenilor [3, p. 419].

În cazul în care instanţa de contencios administrativ realizează controlul legalităţii unui act administrativ la cererea reclamantului şi constată că este întemeiată, dispune (în baza art. 25 din Legea contenciosului administrativ) admiterea acţiunii şi anulează, în tot sau în parte, actul administrativ sau obligă pîrîtul să emită actul administrativ cerut de reclamant ori să elibereze un certificat, o adeverinţă sau oricare alt înscris, ori să înlăture încălcările pe care le-a comis, precum şi dispune adjudecarea în contul reclamantului a despăgubirilor pentru întîrzierea executării hotărîrii.

Anularea totală a actului administrativ poate avea loc în cazul în care reclamantul solicită anularea lui totală, iar cînd motivele acţiunii se referă numai la o parte a actului administrativ, atunci poate fi anulată numai această parte.
Anularea în tot sau în parte a actului administrativ contestat poate fi admisă pe baza temeiurilor prevăzute de art. 26 din Legea contenciosului administrativ. Pentru ca anularea actului să fie totală, este necesar ca toate prevederile sale să fie ilegale, întrucît în situaţia în care ilegalitatea nu afectează decît unele dispoziţii ale actului atacat, anularea se va produce doar asupra dispoziţiilor respective, celelalte prevederi ale actului continuînd să producă efecte juridice. Totuşi, un act administrativ nu este susceptibil de anulare parţială decît în cazul în care dispoziţia ilegală din conţinutul său poate fi detaşată de celelalte dispoziţii ale acestuia. În situaţia în care această detaşare nu este posibilă, existînd o indisolubilă legătură între dispoziţiile legale şi cele ilegale, actul administrativ contestat va trebui anulat integral.

Anularea parţială nu presupune însă şi dreptul instanţei de contencios administrativ de a schimba ceva din conţinutul actului supus controlului judecătoresc, întrucît aceasta are doar dreptul de a suprima dispoziţiile ilegale ale actului contestat, iar modificarea unui act administrativ de către instanţa de contencios administrativ ar însemna substituirea acesteia organului administraţiei publice emitente, ceea ce constituie o lezare adusă principiului separării puterilor în stat, consfinţit în Constituţia Republicii Moldova [2].

În context, sunt relevante şi unele momente procedurale. Astfel, legiuitorul, prin art. 24 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ, a stabilit o excepţie de la regulile generale de judecare a pricinilor de contencios administrativ, conform căreia, în acţiunile privind anularea actului administrativ, sarcina probaţiunii este pusă pe seama pîrîtului. Prin urmare, neprezentarea de către pîrît a probelor ce confirmă legalitatea actului emis constituie temei de anulare a acestuia, cu excepţia cazurilor cînd înscrisurile sau alte probe ce au servit ca temei pentru emiterea actului administrativ se află la reclamant [5].

Actul administrativ anulat, în tot sau în parte, încetează a produce efecte juridice din momentul în care hotărîrea instanţei de contencios administrativ devine irevocabilă (altfel spus, hotărîrile judecătoreşti prin care s-au anulat acte administrative cu caracter normativ au putere numai pentru viitor [5]). Şi doar ţinînd cont de unele circumstanţe concrete şi de eventualitatea survenirii unor urmări juridice negative, instanţa de contencios administrativ poate stabili, prin hotărîrea sa, că normele declarate nule nu vor produce efecte juridice de la data adoptării actului administrativ.

În cazul în care instanţa anulează actul administrativ ca ilegal, iar intrarea în vigoare a acestui act a fost condiţionată de publicarea lui în sursa oficială, instanţa va dispune publicarea hotărîrii în aceeaşi sursă sau într-o altă publicaţie.
Atunci cînd actul administrativ a fost anulat sau autoritatea publică refuză să emită actul administrativ, instanţa de contencios administrativ va obliga autoritatea publică să emită actul respectiv. Instanţa poate obliga, de asemenea, autoritatea publică să elibereze reclamantului certificatul, adeverinţa sau alt înscris solicitat. Dacă la cererea înaintată de reclamant autoritatea publică nu a dat răspuns în termenul stabilit de lege şi reclamantul îl va solicita, instanţa de contencios administrativ competentă, în temeiul prevederilor Legii cu privire la petiţionare [7], va obliga autoritatea emitentă respectivă sau funcţionarul public respectiv să-i dea reclamantului răspunsul cerut.

În situaţia refuzului de a rezolva o cerere sau a nerezolvării ei în termenul prevăzut de lege, nu mai este necesară procedura administrativă prealabilă, deoarece reclamantul s-a adresat anterior organului chemat în judecată, adică pîrîtul, şi nu ar mai avea rost o nouă cerere. Instanţa de contencios administrativ competentă nu va putea hotărî totuşi conţinutul actului cerut şi nici condiţiile în care organul administrativ ar urma să rezolve cererea, deoarece s-ar încălca principiul separării puterilor în stat. De aici rezultă că scopul urmărit de Legea contenciosului administrativ este de a pune la dispoziţia instanţelor judecătoreşti o cale procedurală de înlăturare a pasivităţii şi inacţiunii autorităţilor administrative, pentru a le obliga să se pronunţe asupra cererilor ce le sînt adresate [3, p. 421].

În contextul restabilirii legalităţii, instanţa de contencios administrativ, de rînd cu anularea actelor administrative ilegale, este în drept, la solicitarea reclamantului sau din oficiu să suspende total sau parţial, actul administrativ sau să ia măsuri de asigurare a acţiunii prevăzute la art. 175 din Codul de procedură civilă al Republicii Moldova [1].

La soluţionarea chestiunii cu privire la suspendarea actului administrativ, instanţa ia în consideraţie toţi factorii şi interesele relevante şi dispune suspendarea lui numai dacă constată că actul este susceptibil de a cauza un prejudiciu iminent, ce ar putea fi ireparabil, sau dacă există temeiuri vădite privind ilegalitatea actului.
Noţiunea de pagubă iminentă, poate viza potenţialitatea perturbării funcţionării unei instituţii sau a unui serviciu public ori afectării grave a altui interes public sau privat.
În acelaşi timp, instanţa nu poate dispune suspendarea actului administrativ dacă acesta a fost executat [5].

Potrivit art. 25 alin. (3) şi (4) din Legea contenciosului administrativ, în cazul admiterii acţiunii, instanţa de contencios administrativ se pronunţă, la cerere, şi asupra reparării prejudiciilor materiale şi morale cauzate prin actul administrativ ilegal sau prin neexaminarea în termenul legal a cererii prealabile (dacă acţiunea în despăgubiri se va înainta concomitent cu cererea iniţială sau prin înaintarea unei cereri suplimentare, dacă aceasta a fost înaintată ulterior).

Mărimea prejudiciului moral se stabileşte de instanţa de contencios administrativ, independent de prejudiciul material, în funcţie de caracterul şi gravitatea suferinţelor psihice sau fizice cauzate, de gradul de vinovăţie a pîrîtului, dacă vinovăţia este o condiţie a răspunderii, luîndu-se în considerare circumstanţele în care a fost cauzat prejudiciul, precum şi statutul social al persoanei vătămate.

Practica judiciară demonstrează că mult mai frecvente sînt pagubele morale pricinuite de autoritatea publică decît cele de ordin material care pot fi cauzate, de exemplu, în cazul concedierii ilegale a persoanei. Or, prin acte administrative ilegale, mai des persoana este vătămată moral. Regimul sovietic nu a acceptat răspunderea administraţiei în faţa particularului (decît parţial, răspunderea materială) pentru paguba adusă acestuia prin proasta guvernare. Odată instituită despăgubirea morală, alături de cea materială prin Legea contenciosului administrativ, aceasta a produs incomodităţi guvernanţilor şi a pus la grea încercare instanţele de judecată [10, p. 78].

În conformitate cu art. 20 din Legea contenciosului administrativ, acţiunile în contencios administrativ pot fi formulate şi personal împotriva funcţionarului public al autorităţii administrative pîrîte, care a elaborat actul administrativ contestat sau care a refuzat să soluţioneze cererea în care se solicită despăgubiri. Funcţionarul public, în temeiul art. 20 alin. (3) din Lege, poate chema în garanţie superiorul său ierarhic care i-a ordonat să elaboreze actul administrativ sau să refuze soluţionarea cererii.

În cazul în care se admite acţiunea, funcţionarul public poate fi obligat să plătească despăgubirile solidar cu autoritatea publică respectivă (dacă se va dovedi că el a săvîrşit, intenţionat sau din culpă gravă, fapta ilicită prejudiciabilă [5]).
Conform prevederilor art. 23 din Legea privind administraţia publică locală [8], acţiunea în despăgubiri poate fi înaintată şi împotriva consilierilor care au adoptat actul administrativ, dacă au votat pentru adoptarea acestui act. În acest caz, în baza principiului solidarităţii, consilierii răspund solidar cu autoritatea.

Referitor la expresia legiuitorului, potrivit căreia, funcţionarul „poate” fi obligat, se poate desprinde concluzia că instanţa de contencios administrativ nu este ţinută să-l oblige la plată şi pe funcţionarul chemat în judecată, ci rămîne la libera ei apreciere să-l oblige, sau nu, la plata daunelor cuvenite reclamantului, solidar cu autoritatea administrativă al cărei funcţionar public este.

În ceea ce ne priveşte, susţinem poziţia cercetătorilor [3, p. 422], şi considerăm că această obligare la plata de daune nu trebuie să fie facultativă, deoarece activitatea autorităţilor administrative se realizează de funcţionari încadraţi în aceste autorităţi şi de modul în care aceştia înţeleg să-şi exercite atribuţiile ce le revin din funcţia publică pe care o deţin, depinde legalitatea actelor administrative adoptate sau emise, precum şi rezolvarea, în termenul prevăzut de lege, a cererilor referitoare la un drept recunoscut de lege şi pe această cale apărarea drepturilor recunoscute de lege particularilor [4, p. 493-494].

Semnînd acte administrative, funcţionarul public îşi asumă răspunderea pentru efectele juridice ale acestora. Ilegalitatea actelor semnate fiindu-i imputabilă, pe cale de consecinţă poate face obiectul acţiunii de recuperare a prejudiciilor. Însă, pe de altă parte, şi autoritatea pîrîtă obligată la plata daunelor are dreptul la acţiune în regres împotriva funcţionarului.

Un aspect important al restabilirii legalităţii în cadrul contenciosului administrativ ţine de executarea hotărîrilor judecătoreşti. În acest sens, potrivit art. 32 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ: în cazul neexecutării în termen a hotărîrii (3 zile şi, respectiv, 30 de zile în cazul în care termenul nu este prevăzut – e.n.), conducătorul autorităţii publice în a cărei sarcină a fost pusă executarea acesteia poate fi tras la răspundere în conformitate cu prevederile legislaţiei în vigoare. Comparativ cu varianta iniţială a legii, în care se prevedea posibilitatea sancţionării cu amendă în folosul statului, în mărime de 10 salarii minime pentru fiecare zi de întîrziere, inclusiv procedura executării, prin actuala dispoziţie legiuitorul a echivalat răspunderea autorităţilor publice pentru neexecutarea hotărîrilor instanţelor de contencios administrativ cu cea a oricărei persoane fizice sau juridice, pentru neexecutarea hotărîrilor judecătoreşti, prevăzută de legislaţia contravenţională, sau penală, după caz [9, p. 156].

Astfel, înlocuirea răspunderii şi a procedurii de aplicare a acesteia, prevăzute iniţial în lege, cu o formulă plină de ambiguitate („în conformitate cu legislaţia în vigoare”), poate fi apreciată ca un pas în defavoarea justiţiei administrative, ceea ce ne determină să optăm pentru o stabilire concretă a măsurilor ce urmează a fi luate în caz de neexecutare a hotărîrilor judecătoreşti prin care se dispune restabilirea legalităţii în activitatea administraţiei publice.

Literatura

1. Codul de procedură civilă al Republicii Moldova, adoptat prin Legea nr. 225 din 30.05.2003 // Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 111-115 din 12.06.2003 (cu modificări din 01.10.2012).
2. Constituţia Republicii Moldova, adoptată la 29.07.1994, în vigoare din 27.08.1994 // Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 12.08.1994, nr. 1.
3. Crugliţchi T. Particularităţile examinării acţiunii de contencios administrativ la instanţa de fond // Administraţia publică în statul de drept, Materiale ale sesiunii de comunicări ştiinţifice, 27-28 sept. 2008. Chişinău: S.n., 2009 (Tipografia „Elena-V.I.” SRL).
4. Diaconu M. Mecanismul asigurării legalităţii actelor administrative în Republica Moldova. Monografie. Chişinău: Î.S. F.E.-P. Tipografia Centrală, 2013. 552 p.
5. Hotărîrea Plenului Curţii Supreme de Justiţie cu privire la practica aplicării de către instanţele de contencios administrativ a unor prevederi ale Legii contenciosului administrativ, nr. 10 din 30 octombrie 2009. [resurs electronic]: www.csj.md. (accesat la 28.06.2016).
6. Legea contenciosului administrativ, nr.793 din 10.02.2000 // Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.57-58 din 18.05.2000.
7. Legea cu privire la petiţionare, nr. 190 din 19.07.1994 // Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 6-8 din 24. 01.2003.
8. Legea privind administraţia publică locală, nr. 436 din 28.12.2006 // Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 09.03.2007, nr. 32-35.
9. Orlov M. Curs de contencios administrativ. Chişinău: „Elena-V.I.” SRL, 2009. 158 p.
10. Orlov M. Drept administrativ. Chişinău: Epigraf, 2001.