Очкуренко Сергей Владимирович — кандидат юридических наук, доцент, докторант кафедры финансового права юридического факультета Киевского национального университета имени Тараса Шевченко
УДК 347.7:347.23
This paper article focuses on differentiation of the relation in personam and absolute proprietary relations concerning budgetary money funds. The article substantiates the position that the rights in rem on the budget shall be determined exclusively by civil law. The rights in personam in the sphere of budget mobilization and allocation mainly included in the subject of financial law. The author critically evaluates arguments of some Russian scientists on direct regulation of the relations of property on the budgetary money by norms of financial law, but notes the significant impact of financial law on these relationships.
Статья посвящена вопросам разграничения и определения отраслевой принадлежности относительных и абсолютных вещных правоотношений, возникающих по поводу бюджетных денежных средств. Автор обосновывает позиции, согласно которым безналичные денежные средства государственного и местного бюджетов являются объектами права собственности, которое регулируется исключительно нормами гражданского права, а относительные правоотношения в сфере мобилизации, распределения и использования средств бюджетов преимущественно включаются в предмет финансового права. В связи с этим автор критически оценивает доводы некоторых российских ученых о прямом регулировании отношений собственности финансовым правом, но отмечает существенное влияние финансового права на эти отношения.
Articolul este dedicat definirii și delimitării sectorului industriei relative și absolute a relațiilor de proprietate care apar în legătură cu fondurile bugetare. Autorul își motivează pozițiile, conform cărora, fondurile din bugetul de stat și local sunt obiectul dreptului de proprietate, care este reglementat, în exclusivitate, de dreptul civil, dar relațiile relative în domeniul mobilizării, alocării și folosirii bugetului, vor fi incluse preponderent în obiectul dreptului financiar. În acest sens, autorul apreciază critic argumentele unor oameni de știință ruși despre reglementarea directă a relațiilor de proprietate prin dreptul financiar, dar constată un impact semnificativ asupra drepturilor financiare ale acestor relații.
Постсоветский период стал периодом бурного развития науки финансового права и финансового законодательства. Но интенсивные поиски научных идей стали приводить к формулированию недостаточно зрелых теоретических положений, которые не могут служить научной основой для развития финансового законодательства. Это касается, в частности, соотношения финансового права и права собственности. При таких условиях следует признать актуальным исследование проблемы соотношения финансового права и права собственности.
К проблеме соотношения финансового права и права собственности в той или иной мере обращались Е.А. Ровинский, Н. П. Кучерявенко, М. В. Карасьова (Сєнцова), А. Е. Самсонова, Л. Л. Бобкова, А. Г. Пауль, С. В. Запольский и другие ученые.
Целью настоящей статьи является разработка теоретических положений, которые могли бы служить методологической основой для конструктивных исследований проблем разграничения и определения отраслевой принадлежности относительных и абсолютных (вещных) отношений по поводу бюджетных денежных средств.
Сложность проблемы соотношения финансового права и права собственности требует использования терминов строго в соответствии с их содержанием. Но в последнее время стремления к такой точности не проявляется, что усложняет научную дискуссию. С. В. Запольский описывает влияние уплаты налога на имущественную сферу налогоплательщика (она уменьшается) и получателя налога – государства, территориального образования (она увеличивается).
При финансировании бюджетных расходов имеет место противоположное явление. Эта констатация не вызывает каких-либо возражений. Но заканчивается эта констатация фразой, в которой термины используются не только не строго, а как-то неупорядоченно: «Нет необходимости продолжать этот анализ, потому что перемещение денежных средств от одного собственника к другому или от одного владельца к другому может и должно рассматриваться как гражданское правоотношение по его конечным результатам» [1, с. 66]. Опытный ученый называет перемещение гражданским правоотношением. «Перемещение осуществляется в форме правоотношения» – это можно понять. Однако же «перемещение является правооотношением» – это пренебрежения научной терминологией, которая препятствует поиску истины. А «перемещение… как гражданское правоотношение по его конечным результатам» – это переход на какой-то собственный авторский язык, потому что перемещение осуществляется в форме правоотношения, а конечный результат перемещения – это прекращения названного правоотношения.
Поэтому налоговые правоотношения должны описываться как процесс правового регулирования от их возникновения до прекращения. Допустим речь идет и о последствиях реализации налоговых правоотношений, однако же при этом надо осознавать, что указанные последствия находятся за пределами правового регулирования соответствующих отношений по перемещению денежных средств, и должны исследоваться в пределах категории правового влияния.
Прежде всего требуется решить вопрос о существовании такого явления как финансовое право собственности или о вещном характере финансовых правоотношений. Х. В. Пешкова ссылаясь на статью Е. А. Ровинского, которая была опубликована в 1940 году [2, с. 45], пишет что «вещный характер финансового правоотношения, его связь с реализацией государственного права собственности были замечены учеными уже давно» [3, с. 15]. Сама Х. В. Пешкова идею вещного характера некоторых финансовых правоотношений безоговорочно поддерживает. Она пишет о сложившимся делении имущественных правоотношений на вещные и обязательственные и далее отмечает, что «среди финансовых правоотношений… можно выделить обе группы общественных отношений» [3, с. 15]. Идею права собственности в финансовом праве поддерживает Л. Л. Бобкова, которая пишет, что «в финансовом праве такие правомочия собственника как пользование и распоряжение совпадают» [4, с. 9]. Тщательно обосновывает концепцию финансово-правового регулирования отношений собственности М. В. Карасёва: «… Финансовое право регулирует прежде всего отношения собственности государства и муниципальных образований на имущество в виде денежных средств, которые составляют казну Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»[5, с. 12].
Разграничение между отраслями права при этом проводится весьма своеобразным образом: «Нормами гражданского законодательства закрепляется право государственной и муниципальной собственности на названные финансовые ресурсы, а непосредственное регулирование владения, пользования и распоряжения государственной казной осуществляется в соответствии с нормами финансового права» [5, с. 12]. Материя, о которой идет речь, требовала четкого разграничения законодательства и права. Вместо этого автор пишет, что одни отношения регулируются «нормами гражданского законодательства», а другие, – «нормами финансового права». При этом создается впечатление, что будто бы термины «законодательство» и «право» являются тождественными. Это впечатление усиливается следующей фразой: «отношения собственности на государственные внебюджетные средства… также урегулированы нормами финансового и, в частности бюджетного законодательства. Так, в п. 3 ст. 143 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что средства государственных внебюджетных фондов находятся в федеральной собственности» [5, с. 13]. Такое действительно было установлено в действующей на то время редакции ст. 143 Бюджетного кодекса.
Но суть проблемы заключается в том, что пунктом 3 ст. 143 Бюджетного кодекса Российской Федерации, которая в настоящее время из указанного Кодекса исключена, устанавливалась норма гражданского права, а какого-либо финансово-правового содержания в указанном законодательном положении не было, хотя это положения и содержалось в Бюджетном кодексе.
Доводы М. В. Карасьової связаны с недостаточным пониманием сущности права собственности. В свою очередь такое понимание обусловлено весьма абстрактным подходом к исследованию правовых явлений: когда мы говорим о праве, которое принадлежит лицу, всегда целесообразно выявить то лицо (тех лиц), обязанность которого (обязанности которых) корреспондирует (корреспондируют) указанному праву. Право собственности, в том числе правомочия владения, пользования и распоряжения объектом права собственности, являются вещными (абсолютными). Оно существует в вещных (абсолютных) правоотношениях, в которых собственнику как управомоченному лицу противостоят все другие лица, обязанные не препятствовать собственнику осуществлять право собственности (как в целом, так и в части отдельных правомочий, входящих в содержание этого права).
Если в процессе осуществления своих правомочий собственник осуществляет переход в относительные правоотношения, с момента появления возможности зафиксировать этот переход осуществляется выход за границы вещных (абсолютных) правоотношений. За пределами этой сферы не существует отношений собственности, а следовательно, и сферы их правового регулирования. Подобно этому в случае, если определенное лицо в силу закона получило право давать собственнику указания относительно способов или границ осуществления права собственности, то это лицо в части полученных полномочий уже не принадлежит к другим лицам, обязанным не препятствовать собственнику в реализации его права. Это лицо вступает с собственником в относительное правоотношение. Последние связаны с абсолютными правоотношениями собственности. Однако же эта связанность не исключает необходимости разграничения указанных относительных правоотношений и правоотношений собственности, которые являются абсолютными.
Что касается финансовых правоотношений, то они могут существовать только как относительные.
Возьмем для примера правовые нормы, закрепленные в абзаце первом ч. 1 ст. 43 Бюджетного кодекса Украины («При исполнении государственного бюджета и местных бюджетов применяется казначейское обслуживание бюджетных средств. Казначейство Украины обеспечивает казначейское обслуживание бюджетных средств на основе ведения единого казначейского счета, открытого в Национальном банке Украины.»). Согласно этим правовым нормам на собственников бюджетных средств возлагаются обязанности при осуществлении права собственности пользоваться услугами центрального органа исполнительной власти, реализующего государственную политику в сфере казначейского обслуживания бюджетных средств. В свою очередь на Казначейство Украины возлагается обязанность открыть в Национальном банке Украины единый казначейский счет и вести его. Эти правовые нормы косвенно влияют на право собственности. Но они регулируют относительные, а не абсолютные отношения по поводу бюджетных средств. Поэтому эти нормы не могут быть основанием для утверждения о существовании финансового права собственности.
Сущность правомочия распоряжения, которое входит в состав субъективного права собственности, состоит не только в возможности самого распоряжения, а и в возможности отстранить любое третье лицо от распоряжения объектом права собственности. Однако распоряжение бюджетными средствами в относительном финансовом правоотношении является распространенным явлением. Оно не является свидетельством наличия финансового права собственности.
А. Е. Самсонова при осуществлении попыток доказать, что финансовое право регулирует отношения собственности на бюджетные средства [6, с. 7], опирается на высказывание одного из наиболее авторитетных специалистов в области гражданского права В. Ф. Яковлєва. Он сформулировал неосторожный для специалиста, который хорошо разбирается в проблеме соотношения законодательства и права, тезис о том, что гражданское право специально регулирует отношения собственности в их статике, а другие отрасли развивают гражданско-правовое регулирование или охраняют право собственности [7, с. 45]. Этот тезис вызывает такие возражения:
- термин «собственность» фиксирует общественные отношения в период их стабильности, а потому представляется, что отношений собственности в динамике не существует;
- нормы любой другой отрасли права, кроме гражданского права, регулировать отношения собственности не могут, а потому не могут и «развивать гражданско-правовое регулирование»;
- охрана права собственности другими отраслями права как правовое явление нуждается в своей теоретической интерпретации; согласно общепризнанным представлениям о правовом регулировании такая охрана выходит за пределы категории правового регулирования отношений собственности.
Но не исключается, что в науке получит признание концепция, согласно которой в положениях актов законодательства, являющихся кодифицированными собраниями уголовно-правовых и административно-правовых санкций, одновременно закрепляются не только охранительные, а и регулятивные нормы. Однако последние нормы не могут интерпретироваться как регулирующие абсолютные отношения, потому что они регулируют относительные отношения.
Наше внимание, однако, больше привлекает та интерпретация, которая дается высказыванию В. Ф. Яковлєва в науке финансового права. А. Е. Самсонова утверждает, что «финансовое право на современном этапе регламентирует имущественные отношения статики» [6, с. 8], и в подтверждение этой мысли она ссылается на ст. 13, 14, 15 Бюджетного кодекса РФ. Обратимся к этим статьям и мы, чтобы выяснить, действительно ли они устанавливают нормы финансового права, которые регулируют имущественные отношения статики, то есть отношения собственности. Согласно ст. 14 и 15 Бюджетного кодекса РФ каждый субъект Российской Федерации и каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет, а каждый субъект РФ, кроме того, имеет «бюджет территориального внебюджетного фонда». В этих законодательных положениях, безусловно, есть содержание, которое направлено на регулирование отношений собственности на средства бюджетов и внебюджетных фондов, то есть в этих законодательных положениях формулируются, в частности, нормы гражданского права. Одновременно в них текстуально закрепляются и нормы финансового права, которыми на соответствующих участников бюджетного процесса возлагается обязанность обеспечить формирование бюджетов, собственниками средств которых будут субъекты Российской Федерации и муниципальные образования.
Итак, приведенные положения Бюджетного кодекса РФ регулируют и «имущественные отношения статики», и финансовые отношения. Но это же не должно быть основанием для смешивания норм гражданского права с нормами финансового права, потому что нормы гражданского права регулируют гражданское отношения («имущественные отношения статики»), а нормы финансового права – отношения, которые возникают в бюджетном процессе. А то обстоятельство, что в положениях Бюджетного кодекса могут одновременно, в одном и том же тексте, закрепляться нормы финансового и гражданского права, является реальностью и изменить его очень тяжело, а практически – невозможно и нецелесообразно.
Дальше, в ст. 13, 14, 15 Бюджетного кодекса Российской Федерации устанавливается, что государственный бюджеты, бюджеты субъектов Российской Федерации, местные бюджеты и бюджеты внебюджетных фондов предназначены для исполнения расходных обязательств Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также формулируется запрет на использование других форм образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Установление назначения бюджетов и внебюджетных фондов – это типичная норма гражданского права, которая ограничивает право собственности.
Нормой гражданского права является и норма, которая запрещает использование других форм образования и расходования денежных средств Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями для выполнения соответствующих расходных обязательств. В этих законодательных положениях также текстуально закрепляются нормы финансового права, которые определяют права и обязанности участников бюджетного процесса. Что касается положений о консолидированных бюджетах, которые формулируются в ст. 13, 14, 15 Бюджетного кодекса Российской Федерации, то они устанавливают исключительно нормы финансового права. Следовательно, эти законодательные положения свидетельствуют не о регулировании финансовым правом « имущественных отношений статики», а о том, что в Бюджетном кодексе Российской Федерации, как и в Бюджетном кодексе Украины, устанавливаются многочисленные нормы гражданского права. Они могут устанавливаться как законодательными положениями, в которых закрепляются исключительно нормы гражданского права, так и законодательными положениями, в которых одновременно текстуально закрепляются нормы гражданского и финансового права.
Однако А. Е. Самсонова не является единственным ученым, которые на основе смешивания категорий законодательства и права признают возможность регулирования отношений собственности не только гражданским правом, а и другими отраслями права, в частности финансовым. Так, А. Г. Пауль пишет: « Нормы, которые посвящены регламентации отношений собственности, содержатся в нормативных актах разной отраслевой принадлежностей. Наиболее четко они выделяются в гражданском законодательстве… Однако отдельные положения содержатся и в актах другой отраслевой принадлежности» [8, с. 73]. Автор начал с норм права, а закончил положениями законодательства. Поэтому осталось неясным, какие же нормы содержатся в актах разной отраслевой принадлежности – нормы гражданского права или также и нормы другой отраслевой принадлежности, которые регулируют отношения собственности.
С учетом изложенного нужно решительно возразить против признания финансового права регулятором отношений собственности, против признания « финансового права собственности». В то же время нужно признать связь финансового права с гражданско-правовым институтом права собственности. Мнение С. В. Запольского о том, что вопросы собственности не имеют отношения к финансовому праву [1, с. 135], не учитывает наличия интенсивных связей между финансовым и гражданским правом, в частности, с институтом права собственности.
Предметом дискуссии в науке стал и вопрос о том, может ли финансовое (налоговое) право ограничивать право собственности налогоплательщиков. Одни ученые склоняются к мнению о том, что уплата налогов «не имеет ничего общего с ограничениями, поскольку они устанавливаются не с целью ограничить собственника в осуществлении права собственности, а с целью обеспечить доходную часть соответствующего бюджета» [9, с. 148]. Однако же от того, что законодатель имел целью обеспечить государство средствами, ограничение собственника в осуществлении права собственности фактически не перестают быть таковыми.
М.В. Карасьова пишет, что нормы налогового права ограничивают право собственности плательщика на свободное и беспрепятственное распоряжение своим имуществом» [5, с. 15]. А. Г. Пауль формулирует по этому поводу более развернутые положения и пишет, что налоговое право не только ограничивает свободу осуществления права собственности, а и устанавливает одно из оснований прекращения права собственности. В связи с этим он предлагает закрепить такое основание прекращения права собственности и в Гражданском кодексе [8, с. 75]. Это предложение следует оценить критически, потому что при добровольной уплате налога право собственности прекращается на основании п. 1 ст. 235 Гражданского кодекса РФ (отчуждение собственником своего имущества другим лицам). А при принудительном взыскании налогов в исполнительном производстве путем обращения взыскания на имущество налогоплательщика право собственности прекращается на основании ст. 237 Гражданского кодекса РФ (прекращение права собственности на имущество при обращении взыскания на него). В Гражданском кодексе Украины указанным положениям Гражданского кодекса Российской Федерации соответствуют п. 1, 8 ст. 346 Гражданского кодекса Украины.
И М. В. Карасьова, и А. Г. Пауль в целях подтверждения тезиса об ограничении налоговым правом права собственности налогоплательщиков ссылаются на постановление Конституционного Суда РФ от 17 декабря 1996 г., в котором отмечалось, что « налогоплательщик не вправе распоряжаться на свое усмотрение той частью своего имущества, которая в виде определенной денежной суммы подлежит внесению в казну, и обязан регулярно перечислять эту сумму в пользу государства». Это утверждения Конституционного Суда РФ является весьма дискуссионным, потому что если налогоплательщик «налогоплательщик не вправе распоряжаться на свое усмотрение» определенной частью своего имущества, то соответствующие действия относительно распоряжения являются незаконными.
В случае, когда у налогоплательщика нет другого имущества, на которое может быть обращено взыскание, кроме квартиры, отчуждение квартиры при наличии налогового долга должно влечь ничтожность сделки относительно отчуждения (ст. 168 Гражданского кодекса РФ). В Украине, если воспринять правовую позицию, сформулированную Конституционным Судом РФ, такие сделки должны признаваться недействительными судом (ч. 1 ст. 203; ч. 3 ст. 215 ЦК Украины). Однако же судебная практика не идет таким путем ни в России, ни в Украине.
Из украинских авторов идею об ограничении налоговым правом права собственности развивает М. П. Кучерявенко: «Основой для лишения собственности налогоплательщика является его императивная, безусловная конституционная публично-правовая обязанность платить законно установленные налоги. Налогоплательщик не вправе на свое усмотрение распоряжаться частью имущества, которая в виде определенной денежной суммы подлежит внесению в бюджет или внебюджетный целевой фонд» [10, с. 11].
Конструктивной представляется позиция С. Г. Пепеляєва, который, с одной стороны, признает, что налогообложение всегда является ограничением права собственности, а с другой стороны утверждает, что отношения собственности не являются объектом регулирования налогового права [11, с. 142]. М. В. Карасёва поняла С. Г. Пепеляєва так, что он противоречит сам себе [5, с. 15]. По нашему мнению, в позиции С. Г. Пепеляєва нет никакого противоречия, потому что налоговое право действительно в конечном счете способно ограничивать право собственности налогоплательщиков, потому что выполнение налоговых обязанностей влечет за собой уменьшение их имущественной сферы. Но это ограничение выходит за пределы правового регулирования отношений собственности и оказывает на них лишь существенное воздействие. Возникновение налоговых правоотношений никаким способом не влияет на право собственности налогоплательщиков. А право собственности налогоплательщика на соответствующие денежные средства прекращается в момент их перечисления в бюджет.
Учитывая вышеизложенное, можно сделать вывод о тесной связи финансового права с отношениями собственности. Но само право собственности находится за пределами финансового права, как и правоотношение собственности выходило за пределы налогового правоотношения.
Есть основания ожидать, что дальнейшие исследования соотношения финансового права и права собственности приведут к получению дополнительных подтверждений того, что отношения собственности, правоотношение собственности, право собственности в объективном понимании выходят соответственно за границы предмета финансового права, финансового правоотношения и финансового права.
Изложенное свидетельствует о необходимости усиления внимания со стороны науки финансового права к проблемам разграничения относительных и абсолютных (вещных) правоотношений относительно бюджетных средств и к проблемам разграничения гражданских и финансовых правоотношений, возникающих при формировании, распределении и использовании публичных фондов денежных средств. На основе научных дискуссий можно было бы отработать приемлемые для практики правотворчества и правоприменения предложения относительно усовершенствования соответствующих положений финансового и гражданского законодательства.
Література
- Запольский В. В. Дискуссионные вопросы теории финансового права / В. В. Запольский. – М. : Эксма, 2008. – 160 с.
- Ровинский Е. А. Предмет советского финансового права / Е. А. Ровинский // Советское государство и право. – 1940. – № 3. – С. 40-46.
- Пешкова Х. В. Обязательственный характер правоотношений осуществления расходов бюджета / Х. В. Пешкова // Финансовое право. – 2007. – № 11. – С. 14-16.
- Бобкова Л. Л. Государство как особый субъект фінансового права / Л. Л. Бобкова // Российское правовое государство: итоги формирования и перспективы развития. – Воронеж, 2003. – С. 7-10.
- Карасева М. В. Бюджетное и налоговое право / М. В. Карасева. – М. : Юристъ, 2003. – 173с.
- Самсонова А. Е. К вопросу об имущественных отношениях как предмете фінансового права / А. Е. Самсонова // Финансовое право. – 2010. – № 10. – С. 5-9.
- Яковлев В. Ф. Гражданско-правовой метод регулирования общественных отношений / В. Ф. Яковлев. – М. : Статут, 2006. – 240 с.
- Пауль А. Г. Налоговое право и право собственности / А. Г. Пауль // Современные проблемы налогового права : Материалы международной научной конференции (Воронеж, 4-6 сентября 2007 г.) / Под ред. М. В. Карасевой. – Воронеж : Изд. Воронежского ун-та, 2007. – С. 73-77.
- Камышанский В. П. Право собственности : пределы и ограничения / В. П. Камышанский. – М. : Закон и право, ЮНИТИ–Дана, 2000. – 303 с.
- Кучерявенко Н. П. К вопросу о согласовании норм, регулирующих финансовую деятельность / Н. П. Кучерявенко // Финансовое право. – 2004. – № 1. – С. 10-13.
- Основы налогового права : Учебно-методичское пособие. – М. : Инвест – Фонд, 2000. – 496 с.