Diaconu Mihail — doctor în drept, conferenţiar universitar, judecător Judecătoria Buiucani mun. Chişinău
Articolul este consacrat studierii conceptului, esenţei şi conţinutului actului administrativ. Autorul argumentează ideea că actul administrativ reprezintă forma juridică cea mai importantă a activităţii autorităţilor publice, fiind și principalul instrument de realizare a puterii executive și de realizare a sarcinilor și obiectivelor ce revin administraţiei publice.
Статья посвящена исследованию понятии, сущности и содержании административного акта. Автор подчеркивает, что административный акт является наиболее важной правовой формой деятeльности государственных органов, являясь основным инструментом для осуществления исполнительной власти и достижения целей и задач публичной администрации.
The article investigates the concept, essence and content of the administrative act. The author emphasizes that the administrative act is the most important form of legal activity of state bodies. It is the main tool for the implementation of the executive power and the achievement of the objectives and tasks of the public administration.
Actul administrativ (act unilateral) la sfîrșitul sec. al XIX-lea a dobîndit o formă de model juridic concret și a ocupat în sistemul dreptului administrativ poziţia dominantă – datorită savantului jurist german Otto Mayer. Acesta reprezintă, incontestabil, forma juridică cu semnificaţie majoră a activităţii autorităţilor publice, fiind și principalul instrument de realizare a puterii executive și de realizare a sarcinilor și obiectivelor ce revin administraţiei publice. Actul administrativ a beneficiat astfel de numeroase studii doctrinare, consacrîndu-i-se și numeroase reglementări concrete în sistemele de drept contemporan [4, p. 309].
Într-o accepţiune extensivă, actul administrativ reprezintă esenţa unui întreg şi complex proces de decizie, un moment important în cadrul conducerii societăţii, care intervine în toate sectoarele şi domeniile de activitate – social, politic, economic, juridic, cultural etc. [5, p. 232].
Actele administrative constituie principala formă juridică de realizare de către puterea executivă a funcţiilor şi sarcinilor sale. În mod special, vom sublinia că actul administrativ face parte din categoria formelor concrete de realizare a activităţii administraţiei publice producătoare de efecte juridice. Adică activitate prin care se dă naştere, se modifică sau se sting raporturi juridice [16, p. 9-10]. Prin urmare, actul administrativ reprezintă unul dintre principalele izvoare ale raporturilor juridice de drept administrativ [6, p. 11].
În baza acestor acte, organele administraţiei publice, în limitele competenţelor lor, reglementează relaţiile sociale, organizează sfera economică, culturală şi social-politică a vieţii societăţii, asigură ordinea publică şi securitatea statului, apără drepturile şi libertăţile cetăţenilor, interesele organizaţiilor de stat şi obşteşti [29, p. 132; 26, p. 204].
Luînd în consideraţie subiectul emitent, cercetătorul I. Creangă subliniază că actele administrative sînt o categorie de acte juridice emise, de cele mai multe ori, de autorităţile şi persoanele oficiale care-şi desfăşoară activitatea în administraţia publică ca fiind o modalitate de lucru a acestora şi care au menirea să asigure realizarea puterii executive în ansamblu. În acelaşi timp, actele administrative pot fi emise şi de alte autorităţi şi persoane din cadrul altor puteri (legislativă sau judecătorească), dar acestea sînt o activitate minoră ce ajută la organizarea lucrului de bază şi a activităţii interne a organelor respective. De exemplu, Preşedintele Parlamentului sau Biroul Permanent emit acte administrative în vederea organizării lucrului intern al Parlamentului; conducătorii autorităţilor judecătoreşti emit acte administrative pentru o bună administrare a acestor instituţii sau pentru executarea hotărîrilor judecătoreşti etc. [3, p. 214].
Legislaţia, practica judiciară şi literatura de specialitate nu folosesc o terminologie unitară pentru denumirea principalului act juridic (de putere) emis de administraţia de stat. Legislaţia utilizează, de regulă, denumirile concrete ale actelor administrative, ca de exemplu, hotărîre, regulament, autorizaţie, decizie, ordin, instrucţiune, dispoziţie, permis etc. Întrucît actele juridice, emise de administraţia publică, cunosc o mare varietate de denumiri, s-a impus, cu necesitate, găsirea unei denumiri generice care să desemneze, în mod unitar, întreaga categorie a acestor acte [6, p. 11-12]. În acest sens, se optează pentru două denumiri: cea de act de drept administrativ şi cea de act administrativ (vom preciza, în context, că doctrina franceză operează cu categoria de acte ale administraţiei [23, p. 95; 2, p. 491]).
Denumirea de act de drept administrativ a fost propusă de către T. Drăganu, în ideea evocării mai clare a regimului elaborării şi, respectiv, al efectelor actelor organelor administraţiei de stat, emise în realizarea puterii de stat. S-a urmărit astfel a se releva, chiar prin denumire, că aceste acte sînt supuse unui regim juridic diferit de cel al actelor civile ale organelor administraţiei de stat. Sintagma a fost preluată şi utilizată practic de majoritatea cercetătorilor administrativişti români din secolul trecut [9, p. 42; 19, p. 50-51; 14, p. 23; 12, p. 218-222; 15, p. 218].
În viziunea prof. A. Iorgovan, se poate spune la fel de bine acte administrative, punîndu-se accentul pe ideea activităţii, în sensul evocării actelor ce realizează administraţia publică sau acte de drept administrativ, subliniindu-se ideea regimului juridic aplicabil. Se subînţelege că utilizarea unei terminologii sau a alteia este la latitudinea legiuitorului, a doctrinarului, dar şi în funcţie de contextul de idei [14, p. 23]. Actualmente, în majoritatea lucrărilor ştiinţifice de specialitate este utilizată noţiunea de act administrativ.
Definiţie
Într-o formulare generală, actul administrativ este definit ca: „forma juridică principală de activitate a organelor administraţiei publice, care constă în manifestarea unilaterală şi expresă a voinţei de a naşte, a modifica sau a stinge drepturi şi obligaţii, în realizarea puterii publice, sub controlul principal de legalitate al instanţelor judecătoreşti” [10, p. 119-120; 13, p. 264] (pe baza şi în vederea organizării executării legii [18, p. 242]).
În accepţiune structural-organizaţională, actul administrativ este definit ca fiind acea formă juridică de realizare, ca activitate principală ori secundară, a faptului administrativ, de către organe de stat sau, în baza legii, de organe nestatale, ce concretizează manifestarea unilaterală de voinţă a acestora, într-un regim juridic administrativ, tipic sau atipic, după caz [14, p. 24].
Într-o altă viziune, actul administrativ este un act juridic unilateral, care emană de la o autoritate publică, în baza puterii publice, în conformitate cu legea şi în vederea executării legii [25, p. 12].
La rîndul său, A. Trăilescu susţine că actele emanate de la autorităţile administraţiei publice, în regim de putere publică, poartă denumirea generică de acte administrative [24, p. 179].
Este destul de relevantă, în acest sens, şi definiţia dată de O. Podaru, potrivit căreia actul administrativ presupune o manifestare unilaterală de voinţă, făcută cu scopul de a produce efecte juridice, emisă în regim de putere publică, pentru aplicarea legii ori prestării de servicii publice [21, p. 3].
În context, precizăm că unii autori români evită a formula o definiţie generală a actului administrativ, menţionînd doar că acesta în calitatea sa de formă principală de activitate a organelor administraţiei publice cuprinde manifestarea voinţei organului administraţiei publice, pe baza şi în limitele legii [22, p. 7].
În doctrina franceză, actele juridice ale administraţiei sînt definite ca acte de voinţă orientate spre producerea unor schimbări în raporturile de drept ce există la momentul intervenţiei (al intrării în vigoare – e.n.) sau să modifice sistemul juridic [23, p. 95].
În literatura de specialitate rusă, actul administrativ este înţeles ca o manifestare de voinţă unilaterală în limitele legii a organului puterii executive competent, orientată spre crearea normelor juridico-administrative sau spre apariţia, modificarea sau încetarea raporturilor juridice administrative, în scopul realizării funcţiilor şi sarcinilor administraţiei publice [29, p. 133]. Astfel înţelese, aceste tipuri de acte juridice intermediază relaţiile dintre părţile raporturilor juridice administrative, adică între administrator şi administraţi, între subiecţii şi obiectul administrării [26, p. 205].
O definiţie destul de complexă propun autorii B.V. Rossinskii şi Iu.N. Starilov, potrivit cărora actul administrativ presupune un act juridic ce reglementează relaţii administrative sau soluţionează litigii juridico-administrative concrete, stabileşte un nou statut juridic subiecţilor de drept, dispune de un caracter public de putere, este emis de către subiecţiei administraţiei publice competenţi în mod unilateral, potrivit unei proceduri administrative prestabilite (în cadrul procesului administrativ), în vederea atingerii scopurilor, realizării sarcinilor şi exercitării funcţiilor administraţiei publice [28, p. 437].
Cercetătorii autohtoni, inspirîndu-se atît din doctrina românească, cît şi din cea rusă, definesc actul administrativ ca fiind: act juridic unilateral, emis de un organ al autorităţii publice în cadrul exercitării puterii de stat în vederea executării legii şi este obligatoriu şi executoriu [1, p. 19]; o manifestare unilaterală de voinţă juridică de putere a subiectului administraţiei publice în vederea creării de norme juridice administrative sau a apariţiei, modificării sau încetării raporturilor juridice administrative în scopul realizării sarcinilor şi funcţiilor cu care a fost învestit [27, p. 181].
Evitînd a formula o definiţie concretă, unii teoreticieni explică actul administrativ ca fiind o categorie de acte juridice adoptate sau emise de autorităţile şi persoanele care îşi desfăşoară activitatea în administraţia publică, fiind o modalitate de lucru a acestora, prin care se asigură realizarea puterii executive şi înfăptuirea sarcinilor şi obiectivelor ce revin administraţiei publice [20, p. 180].
În legislaţia Republicii Moldova, o tălmăcire oficială a noţiunii de act administrativ o găsim în art. 2 din Legea contenciosului administrativ [17], potrivit căruia actul administrativ presupune „manifestarea juridică unilaterală de voinţă cu caracter normativ sau individual, a unei autorităţi publice, emis în vederea organizării executării sau executării concrete a legii”.
Totodată, în aceleaşi dispoziţii legale sînt asimilate actului administrativ contractul administrativ şi nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri. Detaliind, notăm că contractul administrativ este definit de lege ca „un contract încheiat de o autoritate publică, în virtutea prerogativelor de putere publică, avînd ca obiect administrarea şi gestionarea bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea de servicii publice, activitatea funcţionarilor publici care rezultă din relaţiile de muncă reglementate de statutul juridic al acestora”.
Prin urmare, contractul administrativ reprezintă un acord de voinţă între o autoritate a administraţiei publice sau un alt subiect autorizat de o autoritate publică şi o persoană privată, iar obiectul contractului îl constituie realizarea unui interes general, a unui interes public, fie prin prestarea unui serviciu de interes public, fie prin exercitarea unei funcţii publice şi este supus unui regim de drept public [8, p. 108].
Sunt importante în acest sens explicaţiile date de către Plenul Curţii Supreme de Justiţie [11] potrivit căruia din categoria contractelor administrative fac parte contractele de concesiune (reglementate prin Legea cu privire la concesiuni), contractele de achiziţii publice (reglementate prin Legea privind achiziţiile publice), contractele de prestare a serviciilor publice de gospodărire comunală, cum ar fi: de alimentare cu apă potabilă şi menajeră, de furnizare a energiei termice şi electrice, de canalizare şi epurare a apelor uzate şi pluviale, de salubrizare, de administrare a fondului locativ public, de administrare a domeniului public (reglementate prin Legea serviciilor publice de gospodărie comunală), alte contracte de prestări servicii de interes public sau de executare a lucrărilor de interes public naţional sau local.
În acelaşi timp, contractele de vînzare-cumpărare a bunurilor din domeniul public al statului sau unităţilor administrativ-teritoriale constituie contracte administrative, dacă, pînă la încheierea contractului de vînzare-cumpărare, nu a fost schimbat regimul juridic al bunului respectiv, cu trecerea lui din domeniul public în domeniul privat, în condiţiile Legii privind administrarea şi deetatizarea proprietăţii publice şi ale legislaţiei privind proprietatea publică.
Contractelor administrative sînt asimilate şi contractele încheiate între autorităţile publice şi funcţionarii publici. Prin urmare, funcţionarii publici, funcţionarii publici cu statut special din serviciile diplomatice, serviciul vamal, din organele apărării securităţii naţionale şi ordinii publice şi alte categorii stabilite prin lege pot înainta, în instanţa de contencios administrativ, acţiuni cu privire la numirea, transferarea, detaşarea, suspendarea sau eliberarea din funcţie, inclusiv aplicarea sancţiunilor disciplinare [11].
De rînd cu contractele administrative este asimilat actului administrativ şi nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri. Se consideră nesoluţionare în termen legal a unei cereri refuzul nejustificat al unei autorităţi publice de a primi o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege sau faptul de a nu răspunde persoanei în termen de 30 de zile de la data înregistrării cererii de către autoritatea publică, dacă prin lege nu este prevăzut alt termen de soluţionare a cererii.
Refuzul de a elibera un certificat, o adeverinţă sau un oricare alt înscris, precum şi refuzul de a furniza o informaţie sau de a asigura accesul liber la registrele publice aflate la dispoziţia furnizorului de informaţie, etc., de asemenea, sînt asimilate actului administrativ.
În acelaşi timp, merită atenţie faptul că răspunsul unei autorităţi publice care cuprinde punctul de vedere cu privire la interpretarea unei legi sau a unui act administrativ normativ nu poate fi considerat drept un act administrativ, deoarece răspunsul în cauză nu produce nici un efect juridic faţă de persoana care l-a solicitat. De asemenea, nici răspunsul autorităţii publice care atestă date existente în evidenţa unei autorităţi publice nu constituie un act administrativ producător de efecte juridice [11].
Specificările expuse se dovedesc a fi necesare, deoarece anume în cele trei ipostaze ale sale actul administrativ al administraţiei publice poate fi supus controlului judecătoresc.
Obiectul actului administrativ
În acelaşi contex, vom aduce unele precizări asupra obiectului actului administrativ. Astfel, dată fiind menirea administraţiei publice în cadrul puterii executive, actul administrativ este elaborat/emis „în vederea aplicări legii ori prestării de servicii”.
De aici, se poate observa că obiectul unui act administrativ este unul dual [21, p. 11-12]:
(1) aplicarea legii, care presupune două etape:
— organizarea aplicării. Aproape orice text de lege presupune mai întîi o explicitare, făcută printr-un act administrativ normativ (aşa-numitele norme metodologice) care, de regulă, provine de la Guvern ori de la ministerul de resort. Acest act facilitează aplicarea concretă şi îi asigură totodată un caracter unitar. Desigur, organul administrativ emitent este ţinut, în activitatea sa de interpretare şi explicitare, de însăşi prevederile legii în cauză, pe care nu trebuie să le încalce şi la care nu trebuie să adauge (ca norme de drept material);
— aplicarea concretă – etapă ce presupune emiterea de acte administrative individuale prin care particularii care intră în sfera de aplicare a legii stabilesc un raport juridic concret cu autorităţile publice, dobîndind astfel drepturi sau obligaţii.
(2) prestarea serviciilor publice
De regulă, prestarea efectivă a acestor servicii se face prin intermediul faptelor materiale: furnizarea energiei electrice sau termice, asigurarea salubrităţii pe străzile municipiului, predarea cursurilor şi organizarea seminariilor în cazul învăţămîntului superior. Totuşi, atunci cînd vorbim despre organizarea prestării serviciilor publice, aceasta se realizează adesea prin intermediul actelor administrative: de pildă, o hotărîre de consiliu local prin care sunt stabilite preţurile biletelor şi abonamentelor în cazul transportului local de călători.
Emitenţii actului administrativ. Conform art. 3 din Legea contenciosului administrativ [17], actele administrative pot fi emise de:
- autorităţile publice şi autorităţile asimilate acestora în sensul Legii;
- subdiviziunile autorităţilor publice;
- funcţionarii din structurile specificate la lit. a) şi b).
Prin autoritate publică se înţelege orice organ de stat al unităţilor administrative instituite prin lege sau printr-un act administrativ normativ, care acţionează în regim de putere publică pentru realizarea unui interes public.
Din categoria autorităţilor publice fac parte [11]: Parlamentul Republicii Moldova; Preşedintele Republicii Moldova; Guvernul; organele administraţiei publice centrale (ministerele, agenţiile, birourile, serviciile, alte autorităţi administrative) şi subdiviziunile lor teritoriale; autorităţile administraţiei publice locale de nivelul întîi, care sînt constituite şi activează pe teritoriul satului (comunei), oraşului (municipiului); autorităţile administraţiei publice locale de nivelul al doilea, care sînt constituite pe teritoriul raionului, mun. Chişinău, unităţii teritoriale cu statut juridic special şi subdiviziunile lor; autoritatea judecătorească, care include toate instanţele judecătoreşti, Consiliul Superior al Magistraturii şi Procuratura.
Din categoria autorităţilor publice centrale autonome fac parte Curtea Constituţională, Curtea de Conturi, Comisia pentru Piaţa Hîrtiilor de Valoare, Comisia Electorală Centrală, Banca Naţională a Moldovei etc.
Persoanele private (fizice sau juridice) pot fi asimilate autorităţilor publice, dacă aceste persoane exercită atribuţii de putere publică sau utilizează domeniul public, fiind împuternicite prin lege sau printr-un act administrativ de autoritate să presteze un serviciu de interes public sau să exercite funcţii publice întru executarea actelor legislative sau normative ale statului sau unităţilor administrativ-teritoriale. Respectiv, în cazul delegării de competenţe către aceste persoane, actele emise de ele întru realizarea acestor prerogative sunt recunoscute ca fiind acte administrative (putînd fi contestate).
Generalizînd cele expuse, constatăm [7, p. 71] un anumit grad de dificultate în definirea actului administrativ, rezultat atît din multitudinea definiţiilor date acestei categorii, cît şi din varietatea trăsăturilor atribuite acestuia prin definire. Într-o anumită măsură complexitatea actului administrativ este determinată şi de categoriile diferite de emitenţi ale acestuia. De aceea, pentru conturarea statutului distinct al actului administrativ, care că-l diferenţieze de alte acte şi fapte juridice ale autorităţilor publice, este necesară identificarea clară a unor trăsături concrete şi esenţiale ale acestuia.
Bibliografice
1. Administrarea cauzelor de contencios administrativ. Administrarea cauzelor contravenţionale (pentru uzul studenţilor). / E. Fistican, A. Pascari, A. Climova, S. Furdui, S. Bleşceaga; coord. principal E. Muraru. (Seria Suporturi de Curs. Cartea a 8-a). Chişinău: Elan Poligraf S.R.L., 2009.
2. Chapus R. Droit administratif général. Tome 1. 15-e édition. Paris: Montchrestien E.J.A., 2001.
3. Creangă I. Curs de drept administrativ. Chişinău: Epigraf, 2003.
4. Demciuc Ed. Contractele administrative şi contracte ale administraţiei. În: Teorii şi practici ale guvernării democratice, Sesiune de comunicări ştiinţifice (23-24 oct., 2010). Chişinău: S.n., 2011 ( „Elena-V.I.” SRL).
5. Diaconu M. Actul administrativ: noţiuni generale, particularităţi şi condiţii de legalitate. În: Contribuţii ştiinţifice la edificarea şi consolidarea statului de drept, Materialele conferinţei ştiinţifice internaţionale (3 mai 2011, mun. Chişinău). Chişinău: 2011.
6. Diaconu M. Conceptul de act administrativ. În: Legea şi Viaţa, 2012, nr. 4.
7. Diaconu M. Mecanismul asigurării legalităţii actelor administrative în Republica Moldova: Monografie. Chişinău: S.n., 2013 (Î.S. F.E.-P. „Tipografia Centrală”).
8. Diaconu M. Unele opinii ale autorilor de specialitate privnd contractul administrativ. În: „Consolidarea administraţiei publice în contextul edificării statului de drept în Republica Moldova”, Materiale ale conferinţei internaţionale ştiinţifico-practice (din 22 mai 2007, Chişinău). Chişinău: AAP, 2007.
9. Drăganu T. Actele de drept administrativ. Bucureşti: Editura Ştiinţifică, 1959.
10. Gheorghiu R.Iu. Drept administrativ. Bucureşti: Editura Economică, 2005.
11. Hotărîrea Plenului Curţii Supreme de Justiţie cu privire la practica aplicării de către instanţele de contencios administrativ a unor prevederi ale Legii contenciosului administrativ, nr. 10 din 30 octombrie 2009. [resurs electronic]. www.csj.md. (accesat la 25.11.2016).
12. Ionescu R. Drept administrativ. Bucureşti: Ed. Didactică şi Pedagogică, 1970.
13. Iorgovan A. Tratat de drept administrativ. Vol. I. Bucureşti: “Nemira”, 1986.
14. Iorgovan A. Tratat de drept administrativ. Vol. II. Ed. a III-a. Bucureşti: All Beck, 2002.
15. Iovănaş I. Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei. Bucureşti: Ed. Didactică şi Pedagogică, 1977.
16. Iovănaş I. Drept administrativ. Arad: Servo-Sat, 1997.
17. Legea contenciosului administrativ, nr.793 din 10.02.2000. În: Monitorul Oficial al R. Moldova nr. 57-58 din 18.05.2000.
18. Manda C. Drept administrativ. Tratat elementar. Ediţia a II-a. Vol. I. Bucureşti: Lumina Lex, 2002.
19. Negoiţă Al. Ştiinţa administraţiei. Multiplicat. Bucureşti, 1972.
20. Orlov M., Belecciu Şt. Drept administrativ (pentru uzul studenţilor). Chişinău: „Elena — V.I.”, 2005.
21. Podaru O. Drept administrativ. Vol. I. Actul administrativ (I). Repere pentru o teorie altfel. Bucureşti: Hamangiu, 2010.
22. Prisăcaru V.I. Actele şi faptele de drept administrativ. Bucureşti: Lumina Lex, 2001.
23. Rivero J., Waline J. Droit administratif. 18-e édition. Paris: Dalloz, 2000.
24. Trăilescu A. Drept administrativ. Ediţia a III-a. Bucureşti: C.H. Beck, 2008.
25. Viorescu R. Drept administrativ şi administraţie publică. Suceava: Editura Universităţii „Ştefan cel Mare” din Suceava, 2006.
26. Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. Москва, 2003.
27. Гуцуляк В.И. Административное право Республики Молдова. Kишинэу: «Еlena-VI» SRL, 2007.
28. Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право. 4-е изд. Москва: Норма, 2009.
29. Смоленский М.В. Административное право. Ростов-на-Дону: «Феникс», 2005.