Конфлікт повноважень районної ради та військово-цивільної адміністрації

shevcenko-viktoriaШевченко Вікторіяаспірант кафедри адміністративного права та адміністративного процесу Одеського державного університету внутрішніх справ (Україна)

УДК 342.9


S-a efectuat o analiză a statutului juridic al administrației militare-civile. S-a dezvăluit conținutul principal și principiile cooperării civile-militare. S-a investigat problema corelării suportului organizațional și legal al activității organelor autoguvernării locale în zona de operare antiteroristă din Ucraina. S-au dezvăluit problemele legate de interacțiunea dintre organele administrației publice locale și autoritățile administrației militare-civile din Ucraina.


Проведен анализ правового статуса военно-гражданской администрации. Раскрыто основное содержание и принципы гражданско-военного сотрудничества. Исследована проблема соотношения организационно-правового обеспечения деятельности органов местного самоуправления в зоне проведения антитеррористической операции в Украине. Раскрыты проблемы взаимодействия органов местного самоуправления и органов военно-гражданской администрации в Украине.


The analysis of the legal status of the military and civil administration was made. Basic matter and the principles of civil-military cooperation were disclosed. The problems of the relation of organizational and legal support of local government activities in the zone of the antiterrorist operation in Ukraine were identified. The problem of interaction between local government and the military and the civil administration in Ukraine was solved.


Актуальність теми

Проведення антитерористичної операції на Сході України, а також окупація Російською Федерацією території України Автономної республіки Крим – усе це породжує нову політичну дійсність для України. Державно-управлінський апарат та взагалі вся система державного управління особливо територіальним розвитком уперше зіткнулася з проблемою, яка не мала аналогів в історії незалежної України. Неприкрита зовнішня агресія проти держави, фактичний стан військової окупації та воєнних дій, соціально-економічні та політичні проблеми пов’язані із геополітичним протистоянням, яке розвернула Росія проти України, – все це обумовило нову реальність існування держави на тривалий період, незалежно від часу закінчення безпосередньо бойових дій.

Останнє, у свою чергу, обумовлює необхідність мінімізувати негативні наслідки, що мали місце під час відкритих військових дій та за умови постійної терористичної загрози, високий рівень якої зберігається майже по всій території України, але найбільше в Південно-Східному регіоні. Держава повинна взяти на себе відповідальність та гарантії за створення належних умов розвитку територій та подолання тієї кризи, яка була викликана агресією Росії проти України. Але оскільки сучасна політична влада не мала історичних прикладів співіснування незалежних органів управління, то механізми управління територіями в умовах війни формувалися в умовах реального часу.

Це обумовлює необхідність належного теоретико-методологічного забезпечення співіснування органів державного управління територіального рівня, органів місцевого самоврядування, а також органів військово-цивільної адміністрації.

Ступінь наукової розробки теми

Проблеми теоретичного обґрунтування та методологічного забезпечення співвідносин між органами місцевого самоврядування районного рівня із органами військово-цивільної адміністрації розкриваються в працях таких вчених як В.Б. Авер’янов, Ю.П. Битяк, Н.В. Васюков, О.О. Оліфіров, С.М. Салкуцан, В.М. Телелим, В.М. Тарасов та інші. Водночас питання щодо одночасного функціонування органів місцевого самоврядування та військово-цивільних адміністрацій недостатньо досліджені та потребують більшої уваги з боку вчених.

Мета статті

Метою даної статі є пошук шляхів вирішення публічно-політичного конфлікту на рівні повноважень районної ради та військово-цивільної адміністрації.

Виклад матеріалу

Військово-цивільні адміністрації (далі – ВЦА) є органами державної влади, адміністративно-правовий статус яких становивть складну організаційно-правову конструкцію. Їх унікальність полягає в тому, що один державний орган поєднує в собі управлінські та правоохоронні функції. Виходячи з цього, для повного і всебічного розкриття його змісту доцільно виокремити головні ознаки органу державної виконавчої влади як суб’єкта управління та, на цій основі, розкрити зміст та особливості адміністративно-правового статусу військово-цивільних адміністрацій. З цією метою слід звернутися до положень, вироблених наукою адміністративного права.

Орган виконавчої влади, будучи ланкою державного апарату, здійснює в межах своєї компетенції виконавчу і розпорядчу діяльність з метою реалізації функцій держави. На практиці за допомогою правових засобів необхідно забезпечити його основні позиції (правовий статус) як суб’єкта державного управління. У цьому полягає одна з гарантій якості і ефективності діяльності органів виконавчої влади.

14 квітня 2014 року набув чинності Указ Президента України «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 13 квітня 2014 р. «Про невідкладні заходи щодо подолання терористичної загрози і збереження територіальної цілісності України» №405/2014.

Відповідно до ч.1 ст.1 Закону України «Про тимчасові заходи на період проведення антитерористичної операції» саме 14 квітня 2014 р. є датою початку проведення антитерористичної операції (далі – АТО) на території Донецької та Луганської областей. Для забезпечення безпеки та нормалізації життєдіяльності населення в районі проведення антитерористичної операції Верховною Радою України 3 лютого 2015 р. прийнято Закон України «Про військово-цивільні адміністрації» (далі – Закон), який визначає організацію, повноваження і порядок діяльності військово-цивільних адміністрацій, що утворюються як тимчасовий вимушений захід з елементами військової організації управління для виконання повноважень місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування у випадках, встановлених цим Законом.

Метою прийняття Закону було створення умов для забезпечення життєдіяльності відповідних територіальних громад, вирішення питань місцевого значення шляхом установлення особливого порядку здійснення окремих повноважень органів місцевого самоврядування (сільських, селищних, міських рад, їх виконавчих органів, обласних, районних рад) у районі проведення антитерористичної операції у разі, коли відповідні органи місцевого самоврядування такі повноваження не здійснюють або самоусунулися від їх виконання [1].

Відповідно до ч.1 ст.1 Закону військово-цивільні адміністрації — це тимчасові державні органи у селах, селищах, містах, районах та областях, що діють у складі Антитерористичного центру (далі – АТЦ) при Службі безпеки України (далі – СБУ) і призначені для забезпечення дії Конституції та законів України, забезпечення безпеки і нормалізації життєдіяльності населення, правопорядку, участі у протидії диверсійним проявам і терористичним актам, недопущення гуманітарної катастрофи в районі проведення антитерористичної операції [4].

Спеціальний базовий закон у сфері боротьби з тероризмом – Закон України «Про боротьбу з тероризмом» – визначає СБУ як головний орган у загальнодержавній системі боротьби з терористичною діяльністю; координацію діяльності суб’єктів, які залучаються до боротьби з тероризмом, здійснює Антитерористичний центр при СБУ [3].

Таким чином, законодавство визначає сферу повноважень як СБУ, так і АТЦ як спеціалізованих органів по захисту державного суверенітету, конституційного ладу, територіальної цілісності, економічного, науково-технічного і оборонного потенціалу України, законних інтересів держави та прав громадян від розвідувально-підривної діяльності іноземних спеціальних служб, посягань з боку окремих організацій, груп та осіб, а також забезпечення охорони державної таємниці.

Специфіка діяльності СБУ зумовила її пряме підпорядкування Президентові України (ст.1 Закону України «Про Службу безпеки України»). Враховуючи викладене вище, дещо сумнівним, на нашу думку, виглядає закріплення за Службою безпеки України, яка є спеціалізованим державним органом, повноважень органів державної влади загальної компетенції (військово-цивільних адміністрацій). Враховуючи структуру, кваліфікацію особового складу, характер професійної підготовки службовців СБУ, можна зробити висновок про закріплення за цією службою невластивих їй функцій, для виконання яких цей орган не пристосований.

З іншого боку, в умовах проведення антитерористичної операції в окремих районах Донецької та Луганської областей, позитивною виглядає ідея концентрації в діяльності одного органу державної влади (військово-цивільної адміністрації) функцій представницьких та виконавчих органів влади, а також функцій правоохоронних органів.

Подібна концентрація та взагалі сам механізм цивільно-військового співробітництва (далі – ЦВС) є надзвичайно важливим елементом у сучасних війнах та збройних конфліктах, оскільки дає змогу швидко відновити функціональність того чи іншого насаленого пункту, налагодити співпрацю з місцевим населенням та таким чином, створити умови для належного забезпечення збройних сил або військового корпусу, а також мінімізувати соціальні та гуманітарні ризики, підвищити керованість територіями та суспільними процесами, що на них відбуваються.

Як зазначає В.Л. Телелім цивільно-військове співробітництво, як одна з функцій військового компоненту, є невід’ємною частиною сучасних багатовимірних операцій (англ. multidimensional operations), охоплює усі співпрацюючі сторони, задіяні у вирішенні конфлікту, та сприяє взаємній підтримці цивільного та військового компонентів. Головний задум такої взаємодії – досягти мети, поставленої та очікуваної всіма сторонами, з урахуванням інтересів місцевого населення, усіх цивільних гравців (представників міжнародної спільноти, міжнародних та неурядових організацій) і, в тому числі, Альянсу. Запорукою успіху такого співробітництва буде розуміння особливостей процесу планування та діяльності кожної зі сторін. На тактичному рівні військові виконують завдання ЦВС, сприяючи військовим зусиллям безпосередньо у районі виконання завдань. Процес планування також вимагає внеску з боку ЦВС, так само як і з боку всіх складових військового компоненту. Широкий спектр діяльності під час сучасної військової операції знаходиться під впливом ЦВС, оскільки значна увага військових зосереджена на цивільному секторі. Звісно, не вся діяльність військових стосується ЦВС, проте без нього втілення концепції комплексного підходу вважається неможливим [7].

Реалізація ЦВС на практиці в Україні в умовах антитерористичної операції та російської окупації втілилися у формі військово-цивільних адміністраціях, а також механізмах по забезпеченню їх функціонування.

20 лютого 2016 року набрав чинності Закон України № 995-VIII «Про внесення змін до деяких законів України щодо діяльності військово-цивільних адміністрацій», метою якого є забезпечення функціонування системи місцевого самоврядування в умовах проведення антитерористичної операції, вирішення нагальних питань місцевого значення шляхом тимчасового виконання повноважень органів місцевого самоврядування відповідними військово-цивільними адміністраціями на період проведення антитерористичної операції на території Донецької та Луганської областей.

Військово-цивільні адміністрації району, області – це тимчасові державні органи, що здійснюють на відповідній території повноваження районних, обласних рад, державних адміністрацій та інші повноваження, визначені законодавством України. Відповідно до п.2 ч.1. ст.3 Закон України «Про військово-цивільні адміністрації» у день набрання чинності актом Президента України про утворення військово-цивільної адміністрації припиняються згідно із цим Законом повноваження: обласної ради, її виконавчого апарату, посадових та службових осіб місцевого самоврядування, які працюють у цих органах, — у разі утворення військово-цивільної адміністрації області; районної ради, її виконавчого апарату, посадових та службових осіб місцевого самоврядування, які працюють у цих органах, — у разі утворення військово-цивільної адміністрації району [4].

Разом з тим відповідно до ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Повноваження (права та обов’язки) Президента України встановлюються виключно Конституцією України, на що прямо вказують положення п.31 ч.1 ст.106 Основного Закону. На цю обставину в своїх рішеннях неодноразово звертав увагу Конституційний Суд України. Наприклад, в п.2 рішення від 10 квітня 2003 р. №7-рп/2003 Конституційний Суд зазначив, що «відповідно до Конституції України повноваження Президента України вичерпно визначені Конституцією України, а це унеможливлює прийняття законів, які встановлювали б інші його повноваження (права та обов’язки)» [1].

Відповідно до Указу Президента України від 5 березня 2015 р. №123/2015 «Про утворення військово-цивільних адміністрацій» на території Попаснянського району Луганської області утворено три військово-цивільні адміністрації: селища Новотошківське та села Жолобок; сіл Троїцьке та Новозванівка; Попаснянську районну військово-цивільну адміністрацію [6].

На час створення Попасняської районної військово-цивільної адміністрації ч.1 ст.3 Закону «Про військово-цивільні адміністрації» передбачала необхідність прийняття відповідного рішення Президентом України про припинення повноважень відповідних сільських, селищних, міських, районних, обласних рад та/або виконавчих органів відповідних рад, місцевих державних адміністрацій, їх посадових та службових осіб.

У той же час у Законі України «Про військово-цивільні адміністрації» не було визначено докладного порядку утворення, організації та ліквідації цих державних органів, особливості їх державної реєстрації, порядок участі військово-цивільних адміністрацій у цивільних відносинах в якості юридичних осіб публічного права тощо. Більше того, коментований законодавчий акт не містить чіткого механізму складення повноважень відповідних сільських, селищних, міських, районних, обласних рад та/або виконавчих органів відповідних рад, місцевих державних адміністрацій, їх посадових та службових осіб, посилаючись лише на обов’язковість їх припинення у зв’язку з набуттям чинності акту Президента України про утворення військово-цивільної адміністрації (ч.1 ст.3 Закону України «Про військово-цивільні адміністрації»).

У зв’язку з відсутністю рішення Президента України про припинення повноважень районної ради на території Попасняського району продовжує здійснювати свої повноваження відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» як орган місцевого самоврядування відповідна районна рада.

Зміни до Закону України «Про військово-цивільні адміністрації» від 4 лютого 2016 р. виключили друге речення першої частини ст.3 такого змісту: «Одночасно з прийняттям рішення про утворення військово-цивільної адміністрації Президент України приймає рішення про припинення повноважень відповідних сільських, селищних, міських, районних, обласних рад та/або виконавчих органів відповідних рад, місцевих державних адміністрацій, їх посадових та службових осіб». Однак, за загальними правилами, Закон не має зворотної сили. Таким чином, через колізію правових норм залишається невизначеним статус Попаснянської районної ради, яка продовжує здійснювати свої повноваження на території проведення АТО разом із Попасняською районною ВЦА, дублюючи діяльність одне одного.

Так, у ч.3 ст.3 коментованого Закону зазначено, що «у районі, області військово-цивільні адміністрації утворюються у разі нескликання сесії відповідно районної, обласної ради у встановлені Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» строки або для здійснення керівництва у сфері забезпечення громадського порядку і безпеки. У разі прийняття рішення про утворення районних, обласних військово-цивільних адміністрацій їх статусу набувають відповідні районні, обласні державні адміністрації, а голови районних, обласних державних адміністрацій набувають статусу керівників відповідних військово-цивільних адміністрацій.

Отже, на сьогодні існує правова невизначеність, стосовно одразу двох аспектів:

  • паралельного існування ВЦА Попаснянського району та Попаснянської районної ради як окремих суб’єктів територіального управління, але різного характеру створення і підпорядкування;
  • відсутності реального механізму передачі повноважень від органу місцевого самоврядування до ВЦА.

Крім того, на нашу думку, вбачається взагалі недоцільним та некоректним формулювання п.2 ч.1. ст.3 Закон України «Про військово-цивільні адміністрації» щодо того, що «у день набрання чинності актом Президента України про утворення військово-цивільної адміністрації припиняються згідно із цим Законом повноваження…». Виходячи із теорії державного управління та місцевого самоврядування, необхідно чітко усвідомлювати неможливість та неприпустимість втручання держави в місцеве самоврядування. Навіть якщо проаналізувати більш суворий та імперативний правовий режим як воєнний стан, то можна побачити, що органи місцевого самоврядування не виключаються із загальної системи управління територіальним розвитком, а навпаки – спрямовують свої зусилля та мобілізують ресурси в тісній співпраці з органами військового та державного управління з метою протистояння воєнній агресії.

Так, відповідно до ст. 1 Закон України «Про правовий режим воєнного стану» воєнний стан визначається як особливий правовий режим, що вводиться в Україні або в окремих її місцевостях у разі збройної агресії чи загрози нападу, небезпеки державній незалежності України, її територіальній цілісності, та передбачає надання відповідним органам державної влади, військовому командуванню, військовим адміністраціям та органам місцевого самоврядування повноважень, необхідних для відвернення загрози, відсічі збройної агресії та забезпечення національної безпеки, усунення загрози небезпеки державній незалежності України, її територіальній цілісності, а також тимчасове, зумовлене загрозою, обмеження конституційних прав і свобод людини і громадянина та прав і законних інтересів юридичних осіб із зазначенням строку дії цих обмежень [4].

Разом з тим слід звернути увагу і на наступне. Запропоновані в Законі України «Про військово-цивільні адміністрації» повноваження ВЦА охоплюють собою повноваження, якими Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» наділені органи місцевого самоврядування, зокрема, повноваження, передбачені ст.26 (виключна компетенція сільських, селищних, міських рад), ст.36 (повноваження виконавчих органів сільських, селищних, міських рад у галузі оборонної роботи), ст.43 (питання, які вирішуються районними і обласними радами виключно на їх пленарних засіданнях) цього Закону. Проте, частина вказаних повноважень органів місцевого самоврядування випливають з конституційних приписів ст. 143 Конституції України та за своєю природою не можуть бути взагалі передані будь-яким іншим постійним чи тимчасовим органам. Так само не можуть бути передані іншим органам повноваження, віднесені до відання місцевих державних адміністрацій статтею 119 Конституції України. Як порушення прав місцевого самоврядування виглядають і пропозиції в пп. 7 та 8 ст.6 проекту Закону щодо укладання керівником ВЦА від імені територіальної громади договорів, надання наказам та розпорядженням керівника ВЦА юридичної сили рішень відповідної ради, які зазвичай приймаються колегіально [1].

Крім того, в Законі України «Про військово-цивільні адміністрації» не визначено і незрозумілим є питання щодо діяльності військово-цивільних адміністрацій на територіях проведення АТО, де фактично здійснюють свою діяльність районні ради. Закон передбачає можливість ВЦА прийняття на себе повноважень органів місцевого самоврядування при формальній наявності легітимних органів місцевого самоврядування і без попереднього вирішення питання про дострокове припинення їх повноважень, що виглядає порушенням конституційного механізму побудови влади на місцях. Тобто не враховується ситуація, коли у відповідному районі здійснює свої повноваження лише районна рада, а її виконавчі органи та відповідні голови (сільські, селищні, міські) навпаки не функціонують. У Законі немає відповіді на запитання, чи створюється у таких випадках районна ВЦА і як в разі її створення в такому випадку ВЦА співпрацює з іншими державними органами.

Звертаючись до практичної сторони аналізованої проблеми, можна побачити, що аналіз результатів виконання завдань військами в АТО в перші місяці операції вказав на критичний стан ситуації щодо налагодження взаємодії між командирами підрозділів Збройних Сил України (далі – ЗСУ) та місцевими органами самоврядування, військовими формуваннями та місцевим населенням: негативне ставлення місцевих до присутності ЗСУ, перешкоджання їх пересуванню у зоні проведення операції, самоусунення органів місцевої влади від виконання своїх функціональних обов’язків, неспроможність або небажання силових структур (поліції, територіальних органів СБУ, підрозділів Державної служби України з надзвичайних ситуацій) виконувати завдання за функціональним призначенням.

З метою подолання зазначених недоліків керівництвом Міністерства оборони України було прийнято рішення щодо направлення в райони виконання завдань підрозділів оперативних груп взаємодії з питань ЦВС. Слід зазначити, що до початку проведення АТО система ЦВС в ЗСУ не була створена, а в організаційно-штатних структурах органів військового управління, військових частин та підрозділів Збройних Сил України посади офіцерів ЦВС були відсутні. Отже, постало нагальне питання щодо налагодження ЦВС у зоні конфлікту, а для цього в терміновому порядку організувати підготовку та направлення для виконання завдань оперативних груп взаємодії з питань ЦВС у військові частини Збройних Сил України [6].

Тобто на період збройної агресії з боку Російської Федерації здатність громади мирно та безпечно вирішувати питання місцевого значення на відповідній території унеможливлюється проведенням на ній антитерористичної операції, де Збройними Силами України та іншими військовими формуваннями, утвореними згідно з чинним законодавством, фактично проводяться військові дії, спрямовані на боротьбу та протидію диверсійним проявам і терористичним актам з боку так званих «ДНР» та «ЛНР» за підтримки Російської Федерації.

Висновки

Таким чином, досить доцільним є створення на територіях проведення АТО військово-цивільних адміністрацій як органів державної виконавчої влади з функціями представницьких та правоохоронних органів. Щодо організаційно-правового забезпечення їх ефективної діяльності слід зауважити на необхідності запровадження наступних змін.

По-перше, припинення діяльності органів місцевого самоврядування в зоні проведення АТО є не завжди доречним та доцільним, а особливо таким, що суперечить чинній Конституції України. Саме тому, на нашу думку логічним є запровадження режиму тимчасового призупинення їх діяльності із подальшим відновленням після закінчення проведення АТО. Тобто необхідним є внесення наступних змін до п.2 ч.1. ст.3 Закон України «Про військово-цивільні адміністрації», який слід викласти в такій редакції: «У день набрання чинності актом Президента України про утворення військово-цивільної адміністрації тимчасово зупиняються на строк повноважень такої адміністрації згідно із цим Законом повноваження:

  • обласної ради, її виконавчого апарату, посадових та службових осіб місцевого самоврядування, які працюють у цих органах, — у разі утворення військово-цивільної адміністрації області;
  • районної ради, її виконавчого апарату, посадових та службових осіб місцевого самоврядування, які працюють у цих органах, — у разі утворення військово-цивільної адміністрації району».

По-друге, необхідно передбачити, що в Указі Президента України про створення ВЦА повинен міститися пункт наступного змісту: «З дня набрання чинності цього Указу зупинити повноваження органів місцевого самоврядування на території, що знаходиться під юрисдикцією військово-цивільної адміністрації (з вказівкою на район або населений пункт)».

По-третє, доцільним також вважаємо внести зміни до деяких законодавчих актів щодо вдосконалення організаційно-правового забезпечення діяльності військово-цивільних адміністрацій. Зокрема, пропонуємо доповнити частину 1 статті 106 Конституції України пунктом 28-1 наступного змісту: «Утворювати тимчасові державні органи для виконання повноважень місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування».

Таким чином, підсумовуючи викладене, необхідно прийти до висновку, що всі наведені доводи на теперішній час не сприяють організації повноцінного функціонування в умовах АТО органів місцевого самоврядування та органів державної виконавчої влади, які повинні представляти інтереси жителів усіх без винятку населених пунктів України, забезпечувати публічний порядок, безпеку та нормалізацію життєдіяльності населення в районі проведення АТО. У зв’язку з цим, діяльність військово-цивільних адміністрацій в умовах проведення АТО є виправданою та вкрай необхідною.

Література
  1. Висновок на проект Закону України «Про військово-цивільні адміністрації» (реєстр. N 1855 від 27.01.2015 р.) [Електронний ресурс] – Режим доступу: http://search.ligazakon.ua/l_doc2.nsf/link1/XH1FJ00A.html
  2. Пояснювальна записка до проекту Закону України “Про військово-цивільні адміністрації” від 27.01.2015. Електронний ресурс – Режим доступу:http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc34?id=&pf3511=53705&pf35401=326442
  3. Про боротьбу з тероризмом: Закон України від 20.03.2003 №638-IV [Електронний ресурс] – Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/638-15
  4. Про військово-цивільні адміністрації: Закон України від 03.02.2015 № 141-VIII [Електронний ресурс] – Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/141-19
  5. Про правовий режим воєнного стану: Закон України від 12.05.2015 № 389-VIII [Електронний ресурс] – Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/389-19
  6. Про утворення військово-цивільних адміністрацій: Указ Президент України від 05.03.2015 № 123/2015 [Електронний ресурс] – Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/123/2015
  7. Телелім В.Л. Цивільно-військове співробітництво за стандартами НАТО: навчальний посібник / В.Л. Телелім. – К. : НУОУ ім. Івана Черняховського, 2015. – 87 с.
  8. Управління цивільно-військового співробітництва Збройних Сил України. [Електронний ресурс] – Режим доступу: https://cimic.com.ua/functions