Зарубіжний досвід публічного управління у сфері використання природних ресурсів

legeza-juliaЛегеза Юлія Олександрівнакандидат юридичних наук, доцент кафедри цивільного, господарського та екологічного права, доцент (ДВНЗ «Національний гірничий університет»)

УДК 342.9+349.6+553.3/9


В статье определяются особенности системы публичного управления в сфере использования природных ресурсов. Автором статьи дается характеристика системы налогообложения деятельности, связанной с использованием природных ресурсов. Автором поднимается вопрос целесообразности внедрения налоговых льгот хозяйственной деятельности субъектов, способствующих использования новейших технологий, способствующих уменьшению негативного воздействия на окружающую природную среду. Ученым определяется целесообразность пересмотра административных санкций за совершение экологических правонарушений. Автором изучен опыт организации управления в сфере обеспечения вторичного минерального сырья для решения энергетических потребностей стран Западной Европы. Определено, что экологическое лицензирование является одной из форм публичного управления в сфере использования природных ресурсов, реализация которого является основанием не только природоохранных фондов, а также и источником финансирования деятельности органов государственной власти и местного самоуправления.


Articolul definește caracteristicile sistemului administrației publice în domeniul resurselor naturale. Autorul articolului descrie sistemul de impozitare a activităților legate de utilizarea resurselor naturale. A fost abordată problema eficacității aplicării înlesnirilor fiscale ale agenților economici, facilitând utilizarea tehnologiilor avansate, care contribuie la reducerea impactului negativ asupra mediului. Oamenii de știință au determinat oportunitatea revizuirii sancțiunilor administrative pentru comiterea infracțiunilor de mediu. Autorul a studiat experiența organizării managementului în domeniul resurselor minerale secundare pentru a rezolva nevoile energetice ale Europei de Vest. S-a stabilit că licențierea mediului este o formă de control public în domeniul utilizării resurselor naturale, realizarea cărora este baza nu numai a fondurilor mediului ecologic, dar și o sursă de finanțare a activității autorităților publice și administrațiilor locale.


The peculiarities of the system of public administration in the sphere of the use of natural resources are determined in the article. The author of the article describes the system of taxation of activities related to the use of natural resources. The author raises the question of expediency of introduction of tax privileges of economic activity of the subjects, promoting use of the newest technologies, contributing to reduction of negative impact on the environment. Scientist determines the expediency of reviewing administrative sanctions for committing environmental violations. The author has studied the experience of organizing management in the sphere of securing secondary mineral raw materials for solving the energy needs of the countries of Western Europe. It was determined that environmental licensing is one of the forms of public administration in the sphere of the use of natural resources, the implementation of which is the basis not only of environmental funds, but also a source of financing for the activities of subjects of state and local government.


Постановка проблеми

В умовах стрімкого розвитку енергоспоживання, зростаючого техногенного та антропогенного навантаження на довкілля питання вирішення екологічних проблем перестає бути проблемою внутрішньодержавною і вимагає ефективного застосування міжнародних та міждержавних важелів впливу. Дослідження досвіду публічного управління у сфері використання природних ресурсів зарубіжних країн дозволить оптимізувати сучасну національну природоохоронну систему.

Аналіз останніх досліджень і публікацій

Формування науки порівняльного правознавства стає все більш актуальним в умовах інтеграції сучасних правових систем, конвергенцій систем права. Розвиток науки порівняльного правознавства започатковано у працях таких вчених, як М. М. Марченко, Л. А. Луць, П. М. Рабінович, О. В. Кресін, М. А. Дамірлі, Ю. О. Тихомиров та інші. Визначення зарубіжного досвіду публічного управління в окремих сферах суспільного життя набуває особливої актуальності в умовах активізації євроінтеграційних процесів і наобхідності впровадження міжнародних стандартів правового регулювання. Удосконалення системи публічного управління в сфері використання природних ресурсів є складовою Євроінтеграційної Угоди, підписаною Україною з Європейським Союзом у 2014 році, реалізація якої заплановано до 2022 року. Тому, особливої актуальності набувають питання дослідження систем публічного управління в сфері використання природних ресурсів зарубіжних країн, і в тому числі країн Європейського Союзу, що обумовило мету написання цієї статті.

Виклад основного матеріалу

Сучасні держави прагнуть на конституційно-правовому рівні закріпити регулювання охорони прав громадян на безпечне довкілля, і таким чином, декларується реалізація екологічної функції держави у розумінні як напрямок діяльності держави по охороні, відтворенню та відновленню навколишнього природного середовища, раціональному використанню природних ресурсів, що знаходяться у власності держави, територіальних громад, юридичних та фізичних осіб, забезпеченню екологічної безпеки, охорони та захисту екологічних прав фізичних та юридичних осіб. Проводячи дане дослідження можемо сказати, що конкретні засади регулювання використання певних видів ресурсів можна виділити із законодавства деяких промислово розвинутих країн.

Оподаткування діяльності, пов’язаної з використанням природних ресурсів, в зарубіжних країнах здійснюється шляхом провадження таких видів обов’язкових платежів, як роялті, податок суверена, спеціальні податки на прибуток видобувних компаній, диференційні рентні платежі, земельний податок, плата за право користування надрами, відрахування на охорону та відновлення надр, акциз, плата за викиди, податок на продаж, податок на експорт та інші. При цьому перевага віддається оподаткування прямим способом, або податкам «прямої руки». Зокрема, платниками ренти є, як правило, користувачі природних ресурсів. До найбільш важливих прямих податків на природні ресурси відносяться наступні: орендна плата, податок на доступ до природного ресурсу, податок на видобуток та розвідку, а також плата за право користування природними ресурсами, що розраховується на одиницю орендованої території. Орендна плата встановлюється на номінальному рівні у перші роки експлуатації природного ресурсу, але поступово збільшується з метою стимулювання орендатора розвивати своє виробництво. Роялті – це платіж державі за право використовувати вичерпний природний ресурс. Він розраховується, виходячи з валових доходів виробника, а не його чистого прибутку [6].

Ліцензування використання природних ресурсів є поширеною формою організації публічного управління в таких зарубіжних країнах, як Великобританії, Франції, Німеччини та ін. У Великобританії всі значні водозабори із поверхневих та підземних вод контролюються системою ліцензування шляхом визначення у ліцензіях кількості води, що може бути вилучена із водного джерела. Більшість заявок для отримання ліцензій вимагають комплексної оцінки наявності ресурсів і можливого впливу на стан навколишнього середовища. З метою захисту довкілля велика кількість ліцензій, що видаються на водозабір із водних джерел, значно обмежують водозабір у маловодні роки або дозволяють спеціальне водокористування тільки зимою, коли обсяг природних водних ресурсів зростає [3].

Протилежною системі ліцензування є система купівлі-продажу прав користування водними ресурсами (США, Канаді, Мексиці). Наприклад, система платежів за використання водних ресурсів в країнах Західної Європи складається з двох основних типів платежів : 1) платежі за водні ресурси, призначені для перерозподілу (вилучення) ренти, яка виникає у водокористувача в процесі експлуатації водних ресурсів (при їх визначенні виходять з величини рентного доходу та орієнтуються на ту його частку, яка має бути вилучена у водокористувача); 2) платежі, спрямовані на підтримання існуючої системи управління водокористуванням. Вони є інструментом збору коштів, необхідних для покриття адміністративних витрат з контролю за експлуатацією водних ресурсів і певних інфраструктурних витрат (будь-які ліцензійні збори тощо). Додаткові платежі вилучаються за послуги, пов’язані з оцінкою водних ресурсів (лабораторний аналіз, реєстрація і сертифікація документів тощо). Ці платежі надходять до спеціального фонду, призначеного для покращення якості відповідних послуг [3].

Формування природоохоронних фондів здійснюється не лише за рахунок надходжень за використання природних ресурсів, отримання спеціальних дозволів чи ліцензій на їх використання, чи за отримання інших видів адміністративних (публічних) послуг у сфері природоресурсокористування, але і за рахунок впровадження оподаткування діяльності, в наслідок якої погіршується стан довкілля. Зокрема, у Федеративній Республіці Німеччина додатково впроваджено оподаткування мастильних масел, сирої нафти та нафтопродуктів [2, с. 72-81]. За таким же принципом побудована система екологічних податків та зборів і у Французькій Республіці, Фінляндії та Італії. Так само податок на паливо є джерелом формування спеціальних фондів з проведення природоохоронних заходів у Нідерландах. За рахунок такого податку покривається 50 % витрат Міністерства екології, включаючи витрати на запобігання і відшкодування збитку, субсидування впровадження передових прогресивних технологій з очищення і переробки, а також фінансування розміщення хімічних відходів [4].

Також постійно застосовуються засоби економічного стимулювання з метою заохочення провадження природоохоронних заходів, застосування енергозберігаючих ресурсів. Зокрема, у Федеративній Республіці Німеччина постійно корегується податок на транспортні засоби і надається більш сприятливий режим річного податку [8].

Крім того у сфері забезпечення ринку вторинної мінерально-сировинної бази постійно впроваджуються країнами Європейського Союзу. До 2020 року держави-члени Європейського Союзу будуть продовжувати підтримувати або збільшувати частки у ВВП, що мають використовуватись для розвитку індустрії відновлювальних джерел енергії.

Відповідно до Спільної декларації країн-членів Європейського Союзу пріоритетним питанням, яке має бути розглянуто Європейською комісією є розгляд законодавчих ініціатив, пов’язаних з Енергетичним Союзом, зокрема ті, що є складовою програми «Чиста енергія для європейців» [8].

Численні наукові дослідження у сфері екології, економіки, економіки природокористування неодноразово доводили, що використання природних ресурсів як джерел енергії максимально вистачить не більше, ніж на 50-60 років. Відповідно використання вторинної мінерально-сировинної бази, в тому числі техногенних відходів, інших відновлювальних джерел енергії дозволить суттєво вирішити ряд глобальних проблем з забезпечення енергопостачання у країнах Європи, США, Канади.

Також серед засобів публічного управління у сфері використання природних ресурсів, які набули широкого розповсюдження у країнах Західної Європи є застосування пільгового оподаткування інвестиційної діяльності, спрямованої на зниження негативного впливу на навколишнє природне середовище. У Нідерландах, зокрема, застосовуються пільги у оподаткуванні у розмірі 10 -15 % від загального розміру екологічного податку, якщо підприємство впроваджує інвестиції для реалізації природоохоронних заходів [4]. Так само в Іспанії впроваджено податкові пільги до 30% природоохоронну інвестиційну діяльність [4].

У системі публічного управління Європейського Союзу, окрім внутрішньонаціональних органів державної влади, діють міждержавні органи, яким є зокрема – Європейська Комісія (це орган виконавчої влади Європейської союзу, відповідальний за підготовку законопроектів, виконання рішень Європарламенту та Радою Європи, контроль за дотриманням договорів Європейського Союзу та інших правових актів та поточні справи Союзу) [13].

Одним із заходів, що підтвердив свою ефективність у країнах Західної Європи та США є екологічне маркування небезпечної продукції, що здійснюється на підставі екологічної сертифікації підприємства та екологічного ліцензування господарської діяльності як засобів публічного управління у сфері забезпечення вимог екологічної безпеки [9]. Екологічне маркування є рекламним засобом, що стимулює збут екологічно чистих товарів, що робить їх більше конкурентноспроможними порівняно з немаркованими, підвищує попит на них. Це дає можливість виробникам підвищувати ціну на ці види товарів, компенсуючи підвищені витрати на їх екологізацію. Екомаркування істотно впливає на величину імпортних мит, знижуючи їх.

Постійно Європейською Комісією ведеться моніторинг довкілля стану навколишнього природного середовища країн-членів Європейського Союзу. Зокрема, у червні 2017 року Комісією було схвалено мотивувальна думка, що спрямована уряду Республіки Польщі, про необхідність вжиття заходів зі скорочення викидів пар бензину у атмосферне повітря, відповідно до вимог до Директиви Комісії 2014/99 / ЄС [8]. Зокрема, Європейською комісією наголошується, що урядом Республіки Польща не розроблено відповідні правові акти, які мають визначати систему контролю та перевірки систем регенерації паров бензину. Директива Комісії 2014/99 / ЄС має вирішальне значення у забезпеченні захисту здоров’я людини та охорони атмосферного повітря шляхом обмеження викидів летучих органічних сполук з бензину. Такі вихлопи викликають надмірний рівень токсичного бензолу та фотохімічні утворення озона, який викликає респіраторні захворювання, в тому числі бронхіальну астму. До того ж озон є парниковим газом.

Відповідно для виконання вимог мотивувального рішення Європейської Комісії для уряду Республіки Польщі встановлено строк два місяці для вирішення такої законодавчої прогалини. Невиконання вимог Європейської Комісії є підставою для звернення з позовом проти Республіки Польщі до Суду Європейського Союзу про застосування економічних санкцій [8].

Також не відповідає стандартам якості атмосферного повітря рівень негативного впливу та шкідливих викидів у Румунії, що має своїм наслідком понад 25000 передчасних смертей на рік. Усунення зазначених недоліків є можливим шляхом підвищення ефективності проведення моніторингу атмосферного повітря шляхом проведення екологічної оцінки якості повітря на всій території країни та вжиття заходів з обмеження негативного впливу на населення забруднюючих речовин (двоокиса сірки, двоокиса азоту і оксиди азоту, твердих частинок, свинця, бензолу, окису вуглецю і озону, миш’яку, кадмію, ртуті, нікелеві і поліциклічних ароматичних вуглеводні) [8].

Забезпечення якості природних ресурсів є пріоритетним для провідних зарубіжних країн. Зокрема, за законодавством Великобританії визначено необхідність проведення оцінки стану навколишнього природного середовища до початку проектування будь-якого будівництва, а в подальшому – періодичного контролю за станом природного середовища. У процесі екологічного планування і управління початковий варіант екологічної експертизи порівнюється з іншими варіантами оцінок, що дозволяє більш оптимально визначати параметри антропогенного впливу [9, с. 230-235].

Проблеми утилізації побутових відходів, скорочення обсягу споживання поліетиленових пакетів відповідно до вимог Директиви ЄС 2015/720 від 27 листопада 2016 року. Згідно з Директивою ЄС 2015/720 від 27 листопада 2016 року до 2019 року заплановано споживання не більше 90 таких пакетів на людину на рік, а до кінця 2025 року – не більше 40 пакетів на людину на рік. Споживання поліетиленових пакетів має бути скорочено за рахунок впровадження заборон на їх використання. Окремі вимоги висунуто урядам Кіпру, Греції, Італії та Польщі про те, що вони не повідомили Європейську Комісію про вжиті заходи. На виконання вимог Європейської комісії встановлено термін два місяці, після спливу якого будуть застосовані санкції у судовому порядку [8].

Провідне місце з утилізації та переробки побутових відходів серед країн Західної Європи займає ФРН. У загальнодержавному масштабі старт сортуванню відходів було дано в 1990 році, коли під брендом Gruner Punkt («Зелений пункт») об`єдналися відразу кілька великих сміттєпереробних підприємств. З тих пір в обов`язки кожного німця входить сортування сміття. Адже неперероблене сміття є отрутою для природи та багато видів відходів можна використовувати декілька разів. Тому, наприклад, за здачу спеціальним чином позначених пляшок і пивних банок їх покупцеві повертають заставу [10].

Підтвердженням того, що справа охорони навколишнього природного середовища, забезпечення раціонального використання природних ресурсів є впровадження практики здійснення природоохоронних акцій на території країни, що розвивається і не має достатніх фінансів для формування відповідних фондів, країною, державний бюджет якої допускає такі витрати. Між такими країнами укладається так звані договори «борги за природу» («debt-for-nature swaps») [11]. Суть їх полягає в тому, що банк або зацікавлена група захисників природного середовища викуповує (або отримує назавжди) у кредитора за значно нижчою ціною частину зовнішнього боргу якої-небудь країни, що розвивається і яка виплатити цей борг уже не в змозі. Потім дана сума передається в Центральний банк позичальника і використовується на проведення природоохоронних заходів у країні, яка звільнилася від боргу. Списання боргів в обмін на заходи по захисту оточуючого середовища практикує Німеччина [4, с. 272-277].

Одним із пріоритетів, що забезпечують реалізацію принципів публічного управління в цілому, і зокрема, і у сфері використання природних ресурсів – є активізація громадського контролю за результатами діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування, що є можливим шляхом створення діючої системи доступу до екологічної інформації. Право на екологічну інформацію свого часу було проголошено у Орхуській конвенції, і впроваджується національним законодавством країн-підписантів. Наприклад, за законодавством Канади про охорону навколишнього середовища визначено встановлення екологічного реєстру Екологічний реєстр Канади містить відомості та інші документи, опубліковані, аби бути загальнодоступними, міністром, які стосуються будь-яких дій по захисту навколишнього середовища [7].

Доступ до екологічної інформації всіляко забезпечується за законодавством Республіки Грузія, де центральним суб’єктом публічного управління у сфері забезпечення раціонального використання природних ресурсів є відповідне Міністерство охорони навколишнього середовища Грузії [12]. Міністерство охорони навколишнього середовища Грузії з метою підвищення рівня правової активності громадськості, формування екологічної правосвідомості та правової культури надає доступ до екологічної інформації, сприяє участі громадян та їх об’єднань в процесі прийняття рішень з екологічних питань шляхом проведення обговорень законопроектів та інших програмних документів у сфері використання природних ресурсів, сприяє розвитку екологічної освіти та підвищенню рівня екологічної обізнаності. Крім того, Міністерство охорони навколишнього середовища Грузії представляє Національну доповідь про стан навколишнього середовища в кожні 3 роки, який є документом, який узагальнює інформацію про екологічну ситуацію в Грузії. Документ відображає основні тенденції в екологічній політиці, надає інформацію про якість навколишнього середовища, про поточні екологічні проекти та наслідки екологічних заходів [12].

Ще одним із напрямів оптимізації системи публічного управління у сфері використання природних ресурсів, запозичення якого є можливим в Україні, це активізація співпраці між урядовими установами та науково-дослідними організаціями. Так, в Італії діє Інститут охорони навколишнього середовища та досліджень в Італії (ISPRA), який входить до системи публічного управління у сфері використання природних ресурсів, створений в 2008 році та підконтрольний Міністерству навколишнього середовища, території і моря. Інститут охорони навколишнього середовища та досліджень – це результат злиття трьох колишніх установ: Агентства з охорони навколишнього середовища і технічних служб (APAT), Центрального інституту науково-технічних досліджень моря (ICRAM) і Національного інституту дикої природи (INFS). ISPRA надає технічну та наукову підтримку виробникам екологічних рішень, пропонуючи необхідні інструменти і ноу-хау для вирішення економічних і соціальних проблем, проблем екологічного характеру.

Завдяки засобам масової інформації, ISPRA сприяє підвищенню інформованості широкої громадськості про важливість збереження і захисту природних ресурсів [10].

Проведений аналіз норм законодавства про використання природних ресурсів в зарубіжних країн дозволив зробити висновок про необхідність перегляду системи оподаткування відповідних правовідносин в Україні. Отже, більшість країн використовують економічні механізми для врегулювання використання природних ресурсів.

Отже, доцільно зробити висновок про доцільність підвищення ефективності взаємодії України та Європейського Союзу в галузі впровадження міждержавної екологічної політики з метою збереження навколишнього середовища в цій частині планети.

Висновки

Вивчення досвіду правового регулювання та організації системи публічного управління у сфері використання природних ресурсів в країнах Європейського Союзу, Сполучених Штатах Америки, Великобританії, Республіки Грузії та інших зарубіжних країнах дозволяє зробити висновок про доцільність його впровадження в Україні. Публічне управління в сфері використання природних ресурсів в зарубіжних країнах характеризується розгалуженою системою оподаткування діяльності, пов’язаної з використанням природних ресурсів, при цьому спостерігається тенденція запровадження прямих податків, які сплачуються безпосередньо природокористувачами, та опосередкованих податків (сплачуються іншими суб’єктами). Крім того система обов’язкових державних платежів за використання природних ресурсів включає в себе платежі за отримання відповідних спеціальних дозволів (ліцензій), які надаються не лише на використання природних ресурсів, а і на здійснення діяльності, пов’язаної з забрудненням навколишнього природного середовища. Так, починаючи з 1970-тих років у Сполучених Штатах Америки формується ринок «прав» на забруднення, відповідно за рахунок реалізації таких дозволів утворюються спеціальні природоохоронні фонди, а також забезпечується фінансування системи органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування у сфері використання природних ресурсів.

До важливих моментів, впровадження яких є доцільним в Україні, є посилення заходів адміністративної відповідальності за вчинення правопорушень у сфері використання природних ресурсів. Встановлено, що якщо підстави відповідальності корелюються з національним законодавством, то розмір адміністративних штрафів за вчинення правопорушень за законодавством України і за законодавством окремих зарубіжних країн відрізняється у 10 і більше разів.

Заслуговує на увагу запроваджений підхід фінансового обґрунтування національних та регіональних програм у сфері використання природних ресурсів за рахунок коштів державних бюджетів.

Визначено, що в сучасних умовах вичерпаності природних ресурсів особливої уваги заслуговує активізації впровадження державних програм, спрямованих на утилізації побутових та техногенних відходів, забезпечення формування мінерально-вторинної сировини.

Список використаних джерел :
  1. Дячук О.В З європейського досвіду захисту довкілля: / О. В. Дячук // Екологічний артикул. – 2014. – [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.library.vn.ua/elbooks/Ekologia2013/5.htm
  2. Маликова О.И. Управление охраной окружающей среды в Федеративной республике Германии / О. И. Маликова // Вестник Московского университета. Экономика. – 2001. – № 1. – Сер. 6. – С. 71-82.
  3. Мандзик В.М. Світовий досвід справляння платежів за користування водними ресурсами: [Електронний ресурс] // В. М. Мандзик – 25. 08.2014р. – Режим доступу: http://economics-of-nature.net/uploads/arhiv/2008/Mandzyk.pdf
  4. Мартиненко В. О. Досвід країн ЄС щодо сучасних механізмів управління охороною навколишнього середовища в Україні / В. О. Мартиненко // [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://dspace. uabs.edu.ua/bitstream/ 123456789/896/1/5.pdf
  5. Ритікова К. А. Теоретичні та практичні аспекти сучасного світового досвіду фінансування екологічної діяльності / К. А. Ритікова // Теоретичні і практичні аспекти економіки та інтелектуальної власності : збірник наукових праць ПДТУ. – Маріуполь, 2010. – Том 2. – С. 230–235.
  6. Хвесик М.А. Інституціональна модель природокористування в умовах глобальних викликів: монографія / М.А. Хвесик, В.А. Голян. – К.: Кондор, 2007. – 480 с.
  7. Canadian Environmental Protection Act, 1999 (S.C. 1999, c. 33): CANADIAN. – 2014. // [Electronic recourse]. – Accessed mode : http://laws-lois.justice.gc.ca/eng/acts/C-15.31/page-6.html#docCont
  8. European Commission and Germany reach agreement on a fair and non-discriminatory road charging scheme / European Commission – Press release. – Brussels, 1 December 2016 // [Electronic recourse]. – Accessed mode : http://europa.eu/rapid/press-release_IP-16-4221_en.htm
  9. Facts and figures on the environment: from environmental taxes to water resources // Environmental statistics in Europe. – 2010. – No. 189 [Electronic recourse]. – Accessed mode : http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction. do?reference=STAT/10/189&format=HTML
  10. Institute for Environmental Protection and Research – ISPRA: Italy. – 2014. // [Electronic recourse]. – Accessed mode : Режим доступу: http://proforbiomed.eu/index.php?q=project/partners/institute-environmental-protection-and-research-ispra
  11. June infringements package: key decisions / Brussels, 14 June 2017 // European Commission – Fact Sheet // [Electronic recourse]. – Accessed mode : http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-17-1577_en.htm
  12. Ministry of Environment and Natural Resources Protection of Georgia: // Georgia. – 2014. – [Electronic recourse]. – Accessed mode : http://moe.gov.ge/index.php?lang_id=ENG&sec_id=3
  13. Organisational structure // [Electronic recourse]. – Accessed mode : https://ec.europa.eu/info/about-european-union/organisational-structure_en
  14. Umweltabgaben: Grundsatzfragen und abfalwirtschfftliche Anwendung / Zimmermann H. (Hrsg.). – Bonn, 1993. –S. 1.