Рубрика: 2017 №1

Гуща Карина – магістр права, державний виконавець

Актуальність.

Земельне питання є засадничим для України, історико-правові реалії якої не можна збагнути без його ретельного дослідження. Посилення уваги до вивчення земельних правовідносин в Україні зумовлено також пошуком шляхів ефективного вирішення правових проблем нинішньої національної земельної реформи, суттєвим оновленням та істотним збільшенням числа законодавчих та підзаконних актів про землю, що потребують осмислення, зокрема, їх місця у національній законодавчій традиції.

Наприкінці 2014 р. розпочато, напевно, вирішальний етап у лібералізації регламентування відносин власності на землю через закріплення відповідних заходів в «Угоді про Коаліцію депутатських фракцій «Європейська Україна» 27.11.2014 р. Наразі у Меморандумі про співпрацю України з Міжнародним валютним фондом від 2.03.2017 р. встановлено зобов’язання Уряду наприкінці 2017 р. дозволити продаж землі за належних запобіжних заходів. Отже, вивчення національного досвіду регламентування землекористування може бути корисним для запобігання повторення вже допущених помилок та застосування механізмів правого регулювання, що довели свою дієвість та доцільність.

Стан висвітлення проблеми.

Окремі аспекти земельних правовідносин в Радянській Україні досліджувалися такими українськими науковцями – істориками, економістами, правознавцями – А. Берлачем, І. Будзіловичем, О. Вівчаренко, Л. Добробог, І. Заріцькою, И.  Каракаш, О. Каденюком, В. Калініченко, О.  Пащенко, Т. Саркісовою, В. Семчиком, В.  Сидор, А. Третяк, О. Хомич тощо. Разом з тим, питання запровадження соціалістичного землеустрою в Україні у період від ухвалення закону Всеукраїнського революційного комітету про землю від 5 лютого 1920 р. до ухвалення Земельного кодексу 1922 р., наскільки нам відомо, не ставало предметом спеціального вивчення.

З огляду на зазначене, метою цієї роботи визначимо надання загальної характеристики процесу запровадження в Україні соціалістичного землеустрою у названий вище проміжок часу. Для досягнення визначеної мети використовувалися, насамперед, традиційні для історико-правової науки методи дослідження: історичний та формально-логічний.

Виклад основного матеріалу.

Наприкінці грудня 1919 р. радянські війська здобули перемогу над Денікіним на території України. Розвиток земельної політики радянської влади цього періоду було визначено в «Листі до робітників і селян України з приводу перемог над Денікіним» В.І. Леніна, де зазначалось, що радянська влада українських робітників і селян повинна закріплювати повне знищення поміщицького землеволодіння, повне визволення робітників і селян від будь-якого гніту поміщиків і від самих поміщиків. Ще під час ведення воєнних дій за повне звільнення території України від білогвардійців 11 грудня 1919 р. спільною постановою ЦВК та РНК УСРР було створено Тимчасовий Всеукраїнський революційний комітет, одним із основних завдань якого було визначено революційну кінцеву ліквідацію поміщиків та поміщицького землеволодіння.

Задля реалізації курсу, визначеного у масштабах всієї федерації російським «Положенням про соціалістичний землеустрій та про заходи переходу до соціалістичного землеробства», в УСРР наприкінці січня 1920 р. постановою ВУЦВК було ухвалено Положення про основні засади організації земельної справи в Україні [1]. Незабаром було ухвалено закон Всеукраїнського революційного комітету про землю (5 лютого 1920 р.). Невеликий за обсягом нормативно-правовий акт складався з Преамбули, 14 статей та прикінцевих Загальних положень [2].

Становить інтерес процес вироблення порядку землекористування у період, що охоплює час від ухвалення названого закону до ухвалення Земельного кодексу 1922 р. Цей проміжок часу можна визначити перехідним, коли закладалися підвалини соціалістичного землеустрою. Протягом 1920-1921 рр. ухвалено низку актів, якими регламентувалися відносини користування землею на той час. З огляду на їх зміст, доречним є поділ процесу запровадження соціалістичного землеустрою у названий проміжок часу на два етапи: спочатку здійснення обліку земель, а вже потім їх розподіл між господарствами. Відносини землекористування, що складалися на той час, законодавцем визначалися як такі, що мають перехідний характер. Тим більше, маємо у власному розпорядженні архівні документи, які дають змогу висвітлити основні заходи у цій сфері.

Так, 4 квітня 1920 р. заступником народного комісару землеробства УРСР Р.Б. Вікторовим затверджено «Інструкцію щодо обліку земель для потреб соціалістичного землеустрою» [3]. Її метою визначалися перевірка та систематизація планового і статистичного матеріалу на всі землі УРСР для правильного та доцільного складання проектів при здійсненні робіт з соціалістичного землеустрою (ст. 1). Облік земель мав здійснюватися по кожній волості окремо та у результаті мав надати повний земельний інвентаризаційний опис волості з переліком всіх землекористувачів, наявних під час здійснення обліку (ст. 2). Окремими землекористувачами визначалися окремі особи, сім’ї, двори, якщо земля їм відведена для незалежної від іншого сільськогосподарського користування.

При цьому, облік земель в Українській Соціалістичній Радянській Республіці мав певні особливості. Зокрема, йдеться про Полтавську, Чернігівську, Подільську, Київську та Волин- ську губернії, які і за часів Російської імперії не були повністю інкорпоровані до загально-імперського правового поля.

Так, згідно з «Інструкцією про порядок проведення робіт з обліку земель для потреб соціалістичного землеустрою в Полтавській та Чернігівській губерніях, виданої на додаток до інструкції Наркомзему України від 4 квітня 1920 р.» [4] одночасно з урахуванням земель необхідно проводити і облік населення (ст. 8), а першою землевпорядною дією з обліку земель повинно бути встановлення меж волості (ст. 9).

Винятковість Подільської, Київської та Волинської губерній полягала в тому, що на їх території відсутнім було суцільне межування земель, на відміну від інших губерній України, де здійснювалося якщо не генеральне, то, принаймні, спеціальне межування. Внаслідок цих обставин організувати обліково-земельні роботи в цих губерніях у точній відповідності до вимог Інструкції Наркомзему України від 4 квітня 1920 р. не було можливим, а тому Наркоземом розроблено додаткову Інструкцію по обліку земель на Правобережжі [5].

Відповідно до ст. 1 облік повинен здійснюватися шляхом постійного вивчення всіх дійсних землекористувань та землі, що використовується ними в межах планових площ та волосної облікової земельної мапи-трафарету. Загальна кількість землі окремих землекористувань повинна узгоджуватися із загальною кількістю планових даних облікової мапи-трафарету. Особливу увагу слід звертати на можливість нестачі або переобліку землі. Інструкцією визначалося, що всі землі, що належать до складу губернії, становлять земельний фонд губернії, який поділяється на категорії: трудовий фонд та державний фонд (ст. 5).

Визначені волосними обліковими земельними мапами-трафаретами межі земельних ділянок в натурі встановлювалися спеціальними межовими знаками. Відповідний порядок визначався «Правилами про накладення межових знаків за результатами соціалістичного землеустрою», затвердженими 20 вересня 1920 р. [6]. Ст. ст. 2-5 визначено місця, де слід встановлювати знаки, що позначатимуть межі землекористувань, які утворено в порядку соціалістичного землеустрою.

Разом з тим, питання забезпечення землею промислових підприємств вирішувалося оперативно та в першу чергу. Ще у лютому 1920 р. ухвалено «Постанову Президії Промбюро та Земельної Комісії при Всеукревкомі про землю для потреб цукрової промисловості»[7] та затверджено «Інструкцію Особливою Комісії щодо відведення земель рудникам та заводам Донбасу» [8]. Така першочерговість зумовлена, насамперед, політичними та економічними потребами. Радянська влада ставила за мету забезпечення підтримки власних дій робітниками підприємств, а також налагодження безперервної роботи підприємств різних галузей.

Для потреб цукрової промисловості підлягали націоналізації ті площі земель, на яких вирощували раніше буряк в приватновласницьких маєтках (ст. 1) [7]. Зайві площі сільськогосподарських угідь, понад названі, націоналізації не підлягали. Задля здійснення відведення земель рудникам та заводам Донбасу запроваджено, навіть, Особливу комісію. Такі землі призначалися, найголовнішим чином, для забезпечення фуражем робочої худоби на рудниках та заводах і, зокрема, для забезпечення робітників рудників сільськогосподарськими продуктами, переважно, городиною (ст. 1) [8].

За першими результатами розподілу націоналізованих земель, з урахуванням проблем, що мали місце, розроблено та ухвалено Наркомземом наступні постанови: «Про розподіл серед населення сіножатей» від 27 червня 1920 р. [9], «Постанова про відвід сіножатей для потреб радгосподарств та промислових підприємств» від 2 червня 1920 р. [10].

Етапним актом у процесі зміни порядку землекористування в Україні є «Закон 5-го Всеукраїнського З’їзду Рад про закріплення землекористування» від 2 березня 1921 р. [11]. У Законі пояснювалася актуальність його ухвалення. За мету визначалося відновлення занепалого сільського господарства, створення у незаможних селян твердої впевненості в непорушності нового земельного устрою в селі, підтримка у трудових хліборобів господарсько-виробничого інтересу.

Згідно з п. 1 ст. 1 Закону встановлено 9-річний термін користування земельними ділянками за трудовими господарствами, де їх оброблятимуть. Такий порядок запроваджувався у тих волостях та селах, де на той час закінчено відібрання надлишків землі у куркулів, розподілено колишні приватновласницькі землі, а також в порядку соціалістичного землеустрою здійснено відведення земель для радгоспів, цукрових заводів та інших державних господарств й утворено волосний земельний фонд. Разом з тим, у примітці 1 до ст. 1 пояснено, що дія п. 1 цієї статті не поширюється на тих господарів, які, в загальному порядку радянських законів можуть бути позбавлені користування землею за участь в контрреволюційних виступах, зо- крема, за бандитизм й злісне дезертирство та в інших, точно визначених законом випадках.

Тобто, право на отримання землі у трудове користування детермінувалося політичною лояльністю селян. Відповідно до ст. 2 у волостях та селах, де відібрання у куркулів надлишків землі, розподіл в трудове користування колишнього приватного землеволодіння, а також утворення волосного земельного фонду й відведення землі радгоспам, цукровим заводам тощо ще не закінчені – комітетам незаможних селян та земорганам пропонувалося всі ці роботи здійснити в терміновому порядку, після чого в цих волостях здійснити вказане в п. 1 закріплення землі в користування господарів. Цікаво, що нова державна влада намагалася бути прагматичною та радикально не порушувати вже існуючі на той час кордони землекористування у селах, про що зазначено у ст. 3 Закону.

Разом з тим закріплення ділянок, що здійснюється в порядку, який встановлено п. 1 ст. 1, має бути здійснено з тим розрахунком, щоби сприяти переходу до колективних форм землекористування (ст. 3). Тобто, запровадження соціалістичного землеустрою одночасно мало не дратувати селян, не заважати їм здійснювати сільськогосподарську обробку земельних ділянок, а також мотивувати аграрне населення до нових колективних форм господарювання.

Радою Народних Комісарів 2 квітня 1921 р. ухвалено «Інструкцію в розвиток Закону про землю, ухваленого Всеукраїнським 5-м З’їздом Рад» [12], яка має особливе значення, бо в ній визначено трактування засадничих термінів «Закону про землю»: «приватновласницькі землі», «відібрання надлишків землі у куркулів», «трудове користування», «9-річне трудове користування».

Звісно, без однозначного їх розуміння здійснення землевпорядних робіт в уніфікованому порядку не є можливим. Згідно зі ст. 1 під приватновласницькими землями, щодо розподілу яких йдеться у ст. 1 Закону, маються на увазі всі без винятку колишні нетрудові володіння: землі колишніх поміщиків, куркулів, а також удільні, монастирські, церковні (руги) тощо. Вказане у ст. 1 Закону «відібрання надлишків землі у куркулів» вважається закінченим, коли у всіх господарів, що мали земельні ділянки понад трудової норми, яку для цього району встановлено Губземвідділом, цей надлишок відбирається, а цим господарям залишається лише ця трудова норма (ст. 2). Встановлене Законом від 2 березня 1921 р. закріплення земельних ділянок в трудове користування за господарями, що їх оброблятимуть, є передачею в користування терміном на 9 років певним користувачам за умови раціонального й трудового ведення ними господарства (ст. 9). Закріплення ділянок в 9-річне трудове користування не створює ніяких інших прав на землю (купівля-продаж, вилучення частини, виділ тощо) крім права трудового користування. Обмін ділянками та їх частинами є можливими з дозволу кожного разу волосних земвідділів на строк не більше того, що залишився до закінчення терміну закріплення за цим селищем або волостю (ст. 10).

Одним з додатків до Закону про землю 2 березня 1921р. є Інструкція про попередній розподіл колишніх нетрудових земель України в користування трудового землеробського населення [13], якою деталізувався порядок перерозподілу земель, що залишалися в безпосередньому завідуванні радянських установ, та попередній розподіл земель в користування.

Окрім названого вище, ухвалювалися й інші додатки до Закону про землю 2 березня 1921р.: Інструкція щодо застосування Закону про землю та щодо порядку виконання робіт з соціалістичного землеустрою, яку затверджено 27 квітня 1921 р., Технічна інструкція Земельним органам та Комісіям з націоналізації земель щодо порядку здійснення відводу націоналізованих земель, яку теж затверджено 27 квітня 1921 р. тощо [14, 15]. Завданням Технічної інструкції оголошувалося Наркомземом встановлення повного контакту та узгодженості дій під час виконання робіт із землеустрою націоналізованих земель між земельними органами та комісіями з націоналізації земель. Так, всі дії з підготовки до відведення націоналізованих земель вчиняються комісіями з націоналізації та повинні мати наступні етапи виконання:

1. попереднє обстеження земель фонду на місці щодо доцільності терміновості та умов виконання цієї дії;
2. складання проекту націоналізації райкомісіями;
3. затвердження проекту націоналізації Центральної Комісією з на- ціоналізації землі (ст. 1).

Окрім зазначених, з метою належного застосування нормативно-правових актів, що регламентували соціалістичне землекористування, протягом 1921 р. ухвалено значну кількість постанов. Наприклад «Щодо відведення земель колективам», що ухвалено Управлінням землеустрою 22 серпня 1921 р. [16], як додаток до чинної на той час «Інструкції щодо застосування «Закону про землю» та про порядок виконання робіт з соціалістичного землеустрою на Україні» від 27 квітня 1921 р. Правила від 30 липня 1921 р. [17].

Державними органами, до компетенції яких належало управління землеустроєм, за результатами узагальнення практики розподілу націоналізованих земель серед населення ухвалено на додаток до чинної на той час Інструкції від 27 квітня 1921 р. Правила від від 30 липня 1921 р., а також постанову від 22 серпня 1921 р.

Додаткові рекомендації за підписом народного комісару у земельних справах В. Качинського спрямовувалися до усіх губернських земельних відділів. Згідно з приписами, що містяться в названому акті, під час землевпорядних робіт доцільно дотримуватися наступних правил. Відведення земель сільськогосподарським колективам та землевпорядні дії на місцях здійснюються в першочерговому порядку (ст. 1). Відведення земель розпочинається повітовими земвідділами лише на території тих с/г господарств, статути яких затверджені відповідними губернськими земвідділами (ст. 2).

При відводах земель сільськогосподарським колективам необхідно мати на увазі, щоб ці землі забезпечували реальну можливість раціонального та розумного переходу до багатопільного самообороту та щоб були передбачені і задоволені всі необхідні господарські потреби і життєві умови колективів (ст. 4). Всі земельні ділянки, які виділені сільськогосподарським колективам, не підлягають у подальшому будь-яким переділам в порядку попереднього землеустрою (ст. 5). У разі ліквідації сільськогосподарського колективу всі наявні в його розпорядженні землі повинні, зокрема, надаватися в користування нових організованих колективів, а за відсутністю таких передаватися у відання сусідніх культрадгоспів (ст. 6).

У Постанові від 22 серпня 1921 р., насамперед, зазначено виявлені недоліки: відведення земель об’єднанням з колективними формами землекористування здійснюється не завжди поза чергою, мали місце випадки відведення земель названим об’єднанням черезполосно, в звітах із землеустрою немає відомостей про кількість колгоспів із зазначенням площі відведеної їм землі тощо. З огляду на зазначене Управління землеустроєм пропонувало, зокрема, всі попередні відводи земель колгоспам здійснювати у позачерговому порядку з таким розрахунком, щоб ці відводи в натурі були закінчені не пізніше 15 вересня 1921 р. Окрім цього рекомендувалося відводити землю об’єднанням з колективними формами землекористування у межах одного загального відрубу.

За результатами реалізації актів, якими запроваджувався порядок соціалістичного землекористування, виявлено і проблему аграрного перенаселення лісостепових районів України. Значною мірою, саме для її вирішення у першій половині 1920-х рр. створено колонізаційний земельний фонд шляхом виділення із загальнонаціонального фонду тих земель, які залишились після задоволення потреб місцевого сільського населення. Йдеться про Одеський, Херсонський, Миколаївський, Першотравневий, Зинов’євський, Катеринославський, Павлоградський, Запорізький, Мелітопольський, Маріупольський, Сталінський округи. Загальна площа колонізаційного фонду України становила на той час 1.575.000 га, що дорівнювало 12,5% державного земельного фонду [18].

Для сільськогосподарських робіт ці площі були не зовсім зручними, бо складалися із ділянок, що

1. мали невелику площу,
2. розташовувалися на значній відстані від селищ,
3. не мали умов для зрошення.

Для адміністрування названого процесу утворено спеціальний орган – Надзвичайну Переселенченську Комісію при Відділі землевпорядкування Наркомзему. Внутрішня колонізація здійснювалася протягом періоду другої половині 1920-х рр., мала плановий характер та контролювалася органами державної влади. 1930 р. її припинено, а термін «колонізація» не вживався у нормативно-правових актах.

Слід зазначити, що планова колонізація земель протягом названого вище часу мала місце і в інших радянських республіках, зокрема, РСФРР. Зауважимо, що регламентація внутрішньої колонізації земель в Україні часів радянської доби майже не вивчалася. 15 квітня 1921 р. Надзвичайною Переселенською Комісією при Наркомземі затверджено «Правила щодо розселення та переселення на Державний колонізаційний земельний фонд УРСР» [19], яка мала чотири розділи. Звернемо увагу на засадничі, на наш погляд, положення цих правил. У акті констатувалась наявність двох видів колонізації: стихійної та планової (ст. ст. 4, 5).

Перша охоплювала землі, які:

1) залишилися після наділення земельними ділянками усього землеробського населення на території певної адміністративної одиниці;

2) не являли собою суцільних комлексів землі;

3) не зараховані до Державного колонізаційного фонду (ст. 4).

Друга – землі, що були зайвими та зараховані до названого фонду (ст. 5).

Дозвіл на заселення цих земель надавали губернські земельні відділи лише за розпорядженням спеціального органу при Відділі Землевпорядкування Наркомзему (ст. 5). Управління плановим заселенням землі Колонізаційного фонду на місцевому рівні належало до компетенції відповідних волосних земвідділів (ст. 14). Так, вони мали здійснювати облік ходоків та їхніх довірителів, їх реєстрацію та безпосереднє розташування на виділених для них ділянках, облаштовувати побут новоселів на місцях їхнього нового мешкання, видавати позики, допомогу переселенцям та здійснювати інші заходи сприяння їхньому облаштуванню.

У разі наявності декількох претендентів на одну земельну ділянку, органи, що здійснюють управління відповідними частинами Колонізаційного фонду, мають надавати перевагу перш за все комунам та різного роду сільськогосподарським об’єднанням. А серед цих – переселенців з українських губерній, а вже потім в порядку поступовості – невеликим групам (не об’єднаним в колективи) перед дрібнішими групами перед поодинокими сім’ями, які прибули з сім’ями та проживають з ними вже в Україні перед ходоками тощо (ст. 20). На місцеві земельні органи, що управляли ділянками Колонізаційного фонду, покладався обов’язок контролю за тим, аби програмою колонізації користалися лише ті особи, що мають право на наділення землею відповідно до чинного законодавства (ст. 26).

Висновки.

Отже, запровадження соціалістичного землеустрою у період після ухвалення Закону Всеукраїнського революційного комітету про землю від 5 лютого 1920 р. до ухвалення Земельного кодексу 1922 р. доречно поділити на два етапи: спочатку здійснення обліку земель, а вже потім їх розподіл між господарствами. Відносини землекористування, що складалися на той час, законодавцем визначалися як такі, що мають перехідний характер. Запровадження соціалістичного землекористування доволі ретельно регулювалося численними постановами органів державної влади.

Література

1. Про основні засади організації земельної справи на Україні (січень 1920 р.). Постанова Всеукраїнського Центрального Виконавчого Комітету // Збірник Узаконень та Розпоряджень Всеукраїнського революційного комітету. – № 1, 26 груд. 1919 – 10 лют. 1920. – С. 5–7.

2. Закон Робітниче-селянського уряду про землю [Листівка]. Всеукраїнський Революційний Комітет. – Київ: Видання Київського Губернського Відділу Друку й Пропаганди (Агітіздат); Друкарня «Більшовик», 1920. – Ксерокопія на 2-х аркушах.

3. Инструкция по учету земель для надобностей социалистического землеустройства. Утверждена заместителем народного комиссара земледелия УССР Р.Б. Викторовым 4 апреля 1920 г. / Бібліотечний фонд Національного музею історії України.

4. Инструкция о порядке производства работ по учету земель для надобностей социалистического землеустройства в Полтавской и Черниговской губерниях, издаваемая в дополнение к инструкции Наркомзема Украины от 4 апреля 1920 г. / Бібліотечний фонд Національ- ного музею історії України.

5. Инструкция по учету земель для социалистического землеустройства на Правобережье – в губерниях Подольской, Киевской и Волынской. Утверждена наркомземом Б. Викторовым. 20 октября 1921 г. / Бібліотечний фонд Національного музею історії України.

6. Правила о наложении межевых знаков при Социалистическом Землеустройстве. Утверждена: Товарищем Б. Викторов, 20 сентября 1920 г. / Бібліотечний фонд Національного музею історії України.

7. Постановление Президиума Промбюро и Земельной Комиссии при Всеукревкоме о земле для нужд сахарной промышленности. 14 февраля 1920 г. / Бібліотечний фонд Національного музею історії України.

8. Инструкция Особой Комиссии по отводу земель рудникам и заводам Донбасса. 23 февраля 1920 г. / Бібліотечний фонд Національного музею історії України.

9. О распределении среди населения сенокосных угодий. Постановление Наркомзема от 27 июня 1920 г. / Бібліотечний фонд Національного музею історії України.

10. Постановление об отводе сенокосных угодий для надобностей совхозяйств и промышленных предприятий. Утверждено Наркомземом 2 июня 1920 г. / Бібліотечний фонд Національного музею історії України.

11. Закон 5-го Всеукраинского С’езда Советов о закреплении землепользования. 2 мар- та 1921 г. / Бібліотечний фонд Національного музею історії України.

12. Инструкция в развитие Закона о земле, принятого Всеукраинским 5-м С’ездом Советов. Принята СНК 2 апреля 1921 г. / Бібліотечний фонд Національного музею історії України.

13. Инструкция о предварительном распределении бывших нетрудовых земель Украины в пользование трудового земледельческого населения. Земельный отдел Всеукраинского Ревкома. 2 марта 1920 г. / Бібліотечний фонд Національного музею історії України.

14. Инструкция от 27 апреля 1921 г. по применению Закона о земле и о порядке производства работ по социалистическому землеустройству на Украине. Утверждена Наркомземом 27 апреля 1921 г. / Бібліотечний фонд Національного музею історії України.

15. Техническая инструкция Земельным органам и Комиссиям по национализации земель о порядке производства дел по отводам национализируемых земель. Утверждена Наркомземом 27 апреля1921 г. / Бібліотечний фонд Національного музею історії України.

16. По отводу земель коллективам. Управление землеустройством. 22 августа 1921 г. №  2500. / Бібліотечний фонд Національного музею історії України.

17. Правила об отводе земель. Утверждены Наркомземом В. Качинским. 30 июля 1921 г., №  2136. / Бібліотечний фонд Національного музею історії України.

18. Іванова І.А. Утворення колонізаційного фонду та землевпорядження єврейських колоній Півдня України у 20-ті рр. ХХ ст. / І.А Іванова // Наукові праці історичного факультету Запорізького національного університету. – 2010. – Вип. XXVIII. – С. 205-207.

19. Правила о расселении и переселении на Государственный колонизационный земельный фонд УССР. Утверждены Чрезвычайной Переселенченской Комиссией при Наркомземе 15 апреля 1921 г. / Бібліотечний фонд Національного музею історії України.